[關鍵字] 國有資產 考核 安全完整 增值保值
至2003年底，全國國有資產總量有61000多億，其中非經營性國有資產占一半左右，約30000億。對經營性國有資產的考核有多種方法，其理論研究也較多，如國有企業占有的經營性國有資產，現行的考核有企業效績評價體系，基本上以投入產出比來衡量國有資產的增值額（率），但對非經營性國有資產的考核和管理，目前尚未形成一套有效的考核評價方法和體系。
非經營性國有資產的30000多億，主要分布在行政事業單位，由于傳統體制的弊端和法律法規的滯后與不健全，以及其性質的特殊性，現行的考核體系純粹停留在對報表上數據進行加減乘除四則運算。由于經營性國有資產和非經營性國有資產在體制上和管理要求方面不同外，非經營性國有資產形成的來源渠道又具有多元性，對非經營性國有資產考核所考慮的因素和難度要大大于經營性國有資產的考核，再加上主觀評價和表面評價占主導地位，利用現行考核評判體系來規范和促進對非經營國有資產占有單位的監督管理，總體上缺乏科學性。
一、利用現行的保值增值率考核會存在的不足和弊端。
㈠ 現行的考核辦法，主要是對凈資產部分進行客觀因素調整后計算年末與年初的比率，也就是保值增值率，再把它與年初簽定的保值增值“任務”或“預算”相比較來評價一個單位的國有資產保值增值情況好壞，其實以這種方法考核有許多不足之處。
⒈ 無法準確對需調整的客觀因素形成的增減額進行確定。要準確分清哪些是客觀因素最終還要依賴主觀的判斷，以事業單位為例，其財政補助結存和專款結存列示于凈資產部分，是未使用完規定用途的專項資金，原則上按年度撥入并使用完畢，但可能由于年中出現一些特異情況，年末出現結存，也或許由于主觀努力等因素，節約使用而出現結存尚未批準結轉為事業基金，這些結存有時數額較大，對保值增值率計算會有較大影響，也就是說在劃定客觀與主觀時不對其凈資產進行深入分析，會使計算結果出現較大偏差。然而對年中使用這些專項資金形成的一些資產（資產的轉化），如固定資產，是由專項或專款資金形成的，還是自有資金形成的，別說外人很難劃清，就是使用單位自己也不能準確分清，計算保值增殖時經常會虛增；對于資產管理比較混亂的單位，應記固定資產而未記的，則會發生虛減。如果是劃撥的資產，如土地使用權不入帳，計算出的保值增殖則會出現失真，對于賬面未反映的其他資產，也不會出現在客觀因素調整額中。
⒉ 非客觀因素形成的增值實際上是客觀因素累積資產產生的孳息。國家公共資金投入形成的各類資產“變成”各單位占有使用的資產，占有單位對這些資產的使用自主權較大，“實際使用”與“來源目的”隨時間推移關聯度降低，最后成為閑置資產。在缺乏資源共享的機制情況下，要么成為浪費，要么另作它用，如出租來彌補人員經費的不足，即形成了經營。而這種經營又是不計成本的，這種變性的“非經營性資產”又不同于經營性國有資產，因為經營這些資產的意識和責任不同于國有企業，對這部分資產形成的“增值”（確切地說是“收入”，價值轉換后資產值增加才能稱為增殖）應在計算非經營性國有資產保值增值時撇開，另行考核，類同于經營性資產考核，但又不同于對國有企業的考核方式。
㈡ 行政事業單位由于現行財務制度的限制，有許多帳面上存在的資產并不體現其真正的現時實際價值，如投資、固定資產、無形資產等。投資在事業單位的帳面上在投出后一直是不變的，不象企業一樣每年對其進行損益調整；固定資產是不折舊的，使用好壞、壽命長短體現不出正常損耗過程應留下的資產價值；無形資產，特別是對科研事業單位來說，帳面是不反映的，科研成果的價值無法體現在保值增值中，對其有些不公。
㈢ 利用國有資產保值增值數據不能完全替代對各單位對國有資產監督管理效果的考核。實際上監督管理好壞的一部分體現在財務上的一些基本數據，而另外一部分則無法體現、無法量化，如科研事業單位的社會效益、行政單位的管理與協調能力（效能）等。
從以上幾點看，利用保值增值來考核非經營性資產不實用，也沒有效果，缺乏科學依據和理論支持。依照國家審計績效審計將沿著公共資金使用效能和環境資源效益兩條主線、有重點地進行來看，從一般審計指向“錢是怎么花的”到績效審計重點考慮“花錢的效果”，可以解決上述一些不足，但由于我國在思想觀念、法制基礎、標準規范、人員素質和技術手段等方面還不夠健全，需要一個循序漸進的過程，同時效能和效果的衡量方式方法很難，同樣存在一個“標準”的量化問題，也有許多弊端，不容易量化，只能作為參考和現階段的補充。
二、利用資產安全完整率來替代現有的非經營性國有資產考核方法的意義。
從非經營性國有資產的性質及對行政事業單位的要求和目的出發，利用資產安全完整率考核來替代現有的非經營性國有資產考核更有利于國有資產的安全與完整，符合當前實際需要，才能使有限資產發揮最大的效能。畢竟行政事業單位的資產來源目的不同于國有企業單位，特別是行政機關和公益型的事業單位，利用資產安全完整率來考核行政事業單位，主要是控制資產占有單位在資產使用過程中，防止人為的以及管理不善造成的各種資產流失和非正常減值，如對外投資是否對可行性進行充分論證，對已作出投資是否進行了收益管理，是否安全；利用正常使用年限與實際使用年限來判斷是否維護保養、損耗情況；對應收款項及時清理、促收，防止壞帳損失；對貨幣資金嚴格把關，防止缺失與挪用等等。這些都可以進行一定的量化和控制，如對各項資產分別設置一個百分表，細目中對主觀控制度較強的設置高分或實行關鍵條目失分全項不得分，以資產的敏感度和容易挪用、流失程度來確定不同的權重，以所得綜合分的高低來評價考核一個單位的國有資產監督管理效果。
三、非經營性國有資產安全完整的理解
資產的安全完整應從安全和完整兩個方面來理解，但兩者又是相輔相成的。資產的安全包括公共資金的投入使用安全和最終形成資產的安全，資產的完整則是投入不被挪用和資產不流失。資產只有安全使用，才能保證資產的完整（不流失），資產是完整的也就是安全的。資產是否安全完整實際上是一個過程控制的結果。利用資產安全完整率來考核評價非經營性國有資產占有單位監督管理效果也就是對其在資金使用和資產形成到處置過程中控制的評價與判斷，也是真正實現防止國有資產流失的有效手段和途徑，也真正達到了原保值增值考核的原始目的和初步設想。保值的概念本來就是資產安全完整，但保值的計算有過多的弊端和不足，上面也羅列了幾點。從根本上講，作為承擔社會管理職能或進行基礎性研究的行政事業單位，因其具有特殊性，其增長都是國家公共資金投入或孳息形成，如果沒有非正常的資產損失，也無所謂要求其去保值增值，對其基本要求是在保證現有資產安全完整的前提下，使資產發揮最大的社會效能，把國家的投入，或者說把納稅人的錢真正用到實處，因此運用資產安全完整率和效能比來規劃設計對非經營性國有資產的考核，才能真正體現國家和社會對行政事業單位占有國有資產所要達到的目的和要求，使考核評價更科學、更有效。
四、資產安全完整考核基本構想
資產的安全完整程度實際上是一個過程控制的結果，對整個過程控制的好壞進行評判，也是對資產是否安全與完整的初步判斷。這個判斷可通過類似審計中符合性測試來抽測資產占有使用單位或部門在各個資產運用環節的過程控制情況，而過程控制主要體現在以下三個關鍵：
1.資金預算及來源。主要以合理、適度為控制目標，同時對透明度、決策過程作為輔助參考。（基礎部分）
2.資金投入使用。主要以是否有有效的內部控制制度，并對執行的有效性和資金用途進行檢查，確保在過程中及時解決問題，防止挪用和流失。（關鍵部分）
3.資金使用完后的效果。這才是“花錢的效果”，也是對最后結果的評判，是表面但又很難量化的。（相對與資產的安全完整是次要部分）
抓住了基礎和關鍵部分，對非經營性國有資產考核的目的——安全與完整已基本達到，既資產不流失。一個單位或部門的某個過程相對于其上下級單位部門是不同的過程，因此，在環環相扣的過程控制考核中，做好責任問責機制，安全完整考核的目的也就真正體現了國有資產考核的目的。
總之，非經營性國有資產的增加只能用于資產增長的統計，不宜用于考核，否則容易造成領導任期內短期戰術行為，加大資產的流失可能，因此提出新的考核系統來確保資產的安全完整，防止非正常流失，利用安全完整率來考核單位領導任期內的成績，從而為推動可持續戰略發展提供保證。當然作為考核一般要具有客觀性和可比性，利用資產的安全完整來考核非經營性資產是否實用、有效，以及如何設計具體的方法和體系、是否操作容易，還需進一步探究。
作者：邱巧根 文章來源：上海市農業科學院
