作者：[姚剛]
財政部《關于進一步加強注冊會計師行業管理的意見》（以下簡稱《意見》）將原委托中國注冊會計師協會行使的行政監管職權予以收回，由財政部有關職能機構行使，注冊會計師協會履行行業自律性管理職能。根據新的行業管理體制，財政部門按照《注冊會計師法》的規定，加強對注冊會計師、會計師事務所、注冊會計師協會的監督、指導，履行審批會計師事務所設立、審批注冊會計師執業準則和規則、對違法的會計師事務所和注冊會計師實施行政處罰等行政職能。注冊會計師協會的主要職能是加強自律性管理、維護注冊會計師合法權益、提供專業支持和法律援助、努力為注冊會計師執業和行業發展服務等。
加強注冊會計師行業的政府監督，是我國財政部門面臨的一項新任務，目前尚無成熟的國際慣例可資借鑒，即使市場經濟最發達的美國，也是在安然事件后才真正重視和確立對注冊會計師行業的政府監管。正如《意見》中所指出的，財政部門應通過制度創新，建立健全適應社會主義市場經濟發展要求的監管機制。行政監管的制度創新主要體現在以下幾個方面：
１．監管的目標與職責創新，做到監管與保護相結合。財政部門行政監管的終極目標應該是促進注冊會計師行業的健康發展。從長遠來看，與其說是政府監管，還不如說是政府保護。其職責應限于監督和指導，而不是直接進行管理。監管的重點應主要關注行業環境（如法律環境、執業環境、稅收環境）、注冊會計師和會計師事務所執業質量、會計師事務所的內部管理、注冊會計師違反相關行政法規的處罰。
行政監管與行業自律應以法律法規和職業道德為依據。凡是違反了行政法規、違反了國家法律的行為，應該受到行政監管，觸犯了法律的還應移送司法機關處理；凡是可以在職業道德范疇內解決的問題，應充分發揮行業的自律作用，通過行業協會的誠信評價、執業質量水平的考核等，對會計師事務所、注冊會計師進行約束和監督。前者解決合法性問題，后者解決效率和公平問題。
２．監管的思路創新，應該重在監控和預防。目前，監管大多在“事后”進行，往往使監管工作處于十分被動的境地。為了改變這種局面，首先應發揮好業務報備制度的“探雷器”作用，實行跟蹤檢查。如某一家會計師事務所通過專業判斷拒絕了某客戶的委托，而其他會計師事務所違背職業道德為這家企業出具了審計報告，監管部門只要掌握相應的線索，就可以利用“探雷器”進行有效的“排雷”。其次，應發揮好關注函、約談、行政管理建議書、談話提醒制度的作用，對未發生的事件，通過事前警示，防患于未然。
３．監管的手段與方法創新，監管要以高效率和低成本為原則，努力實現監管工作的高效率。
首先，在日常檢查中，應推行例外管理，即對經常發生的、例行的、程序化的事件予以較少關注，而對例外發生的、非程序化的事件予以較多的關注，以提高檢查效率。
其次，做好“兩個協調”。一是財政部門與其他部門的協調。由于對會計師事務所的處罰涉及證券監管部門、銀行監管部門等，財政部門應大力協調好部門之間的關系，努力構造暢通有效的協作機制，重點解決以下問題：明確界定各部門檢查權限，確定各部門檢查重點；溝通協調檢查計劃和檢查名單，通報檢查情況和檢查結果；研究落實部門之間的案件移送問題；聯手對有關案件進行調查和處理；接納有關部門參加案件處理的專家論證會。二是部門內的協調，明確責任，分工監督。主要解決以下問題：①明確地方財政廳（局）和中央財政部門駐當地專員辦事處的分工，切實從源頭上避免地方保護主義和權力“尋租”行為；②不同部門的檢查方式、檢查內容應具有同質性，檢查結果應具有同樣的效力，避免導致雙重認定；③兩套機構的檢查人員對于發現的共性問題，應及時通報，實現資源共享，必要時也可以互派觀察員，以達到互相學習和監督的目的。
再次，發揮政府監管的權威和宣傳作用，做到監管一處，警示一片。政府監管應重點抓好大案要案，樹立政府監管的權威。同時加強政府監管的宣傳力度，大力做好輿論導向工作。要充分利用各種宣傳渠道，密切與新聞媒體的溝通與聯系，加大對違法違規行為的曝光，增強政府監管的影響力、威懾力和社會效果，達到嚴懲少數、教育多數、弘揚正氣的目的。
４．對于監管者的監管，應考慮引入獨立第三方。政府監管是否公平是新的行業管理體制能否有效運作的決定因素。美國國會通過的《２００２年公眾公司會計改革和投資者保護法案》，對美國公眾公司會計信息披露管理體制進行了改革，依法授權隸屬證券交易委員會（ＳＥＣ）的準政府機構——“五人公眾公司會計監察委員會”，負責管理和監督從事公眾公司審計的會計師事務所的資質認定和業務活動。這５名委員由ＳＥＣ與美國財政部、聯邦儲備委員會磋商后任命，其中至多兩名理事來自會計行業，并限定“如果兩名理事中有一名是主席，其在委員會任職前至少５年不可以是執業會計師”，同時要求超過一半的委員能夠代表公眾利益，以提高公眾公司信息披露的可靠性。這種制度安排最主要的特征是：既兼顧專業組織特點、社會公眾利益的平衡，又考慮到社會各界的參與、滿足專業團體的管理需要，還強調了政府的有效監督。
美國政府對會計行業的監管制度安排能給人們以啟示。從我國的行政監管來看，如何保證監管的透明和公開，提高政府監管的效率和公平，既體現政府的意志，又反映民間的心聲呢？筆者認為，對于監管者的監管很有必要引入獨立的第三方，以加強行政復議的監管作用。
財會月刊 第 2004 年 1 期 會計版
