審計署在《審計署2008至2012年審計工作發展規劃》中對我國績效審計的未來發展進行了明確規劃：“全面推進績效審計，促進轉變經濟發展方式，提高財政資金和公共資源配置、使用的經濟性、效率性和效果性，促進建設資源節約型和環境友好型社會，推動建立健全政府績效管理制度，促進提高政府績效管理水平和建立健全政府部門責任追究制。到2012年，每年所有的審計項目都開展績效審計。”可見，國家審計的最高決策層已經為國家審計的發展指明了方向，績效審計將在國家審計中占有舉足輕重的地位，是國家審計的發展趨勢。
從目前基層審計機關的現狀來看，還遠不能適應開展績效審計的要求，存在以下制約基層審計機關開展績效審計的因素有：
1.審計計劃缺乏系統性、科學性，審計力量相對不足。
近年來各級地方審計機關在安排審計計劃時，往往只是根據上級指示及工作需要安排審計項目，如上級機關統一組織的審計項目、年度必審項目、領導干部經濟責任審計以及領導交辦項目等，不能合理地考慮自身力量。當前基層審計機關審計力量相對不足，一個縣級審計機關，審計人員往往只有幾人、十幾人，多的也僅二十幾人，而真正在審計一線的審計業務人員更少。人數少但審計任務卻一點也不少，人手少、任務重是所有基層審計機關共同面對的尖銳矛盾。雖然通過采用計算機輔助審計等現代化審計手段，可以在一定程度上緩解這一矛盾，但這一矛盾仍將在相當長的時期內始終困擾著基層審計機關。要開展比財政、財務收支審計更為復雜的績效審計，必將使這一矛盾更加突出。
2.審計工作人員綜合素質欠缺，難以滿足績效審計高標準的要求。
開展績效審計涉及方方面面，必須運用多學科的知識，采用多樣化的審計方法，采取多種審計手段。而當前基層審計人員相對老化，知識層次相對較低，知識陳舊，且相對集中于財務會計及審計之中，欠缺懂管理、通社會科學、熟法律、工程的復合型人才，審計視野相對狹窄，難以滿足績效審計綜合性強，層次高的需要。現有審計人才結構、知識結構的矛盾也是開展績效審計的又一大制約因素。
3.傳統財政財務收支審計模式的影響，對績效審計認識不足。
傳統財政財務收支審計以真實、合規、合法為其特點。在目前，由于我國經濟體制正處于轉軌階段，社會主義市場經濟體制的各項規章制度還有待完善，經濟領域的違法違規行為屢見不鮮，會計信息中的弄虛作假、欺詐偷漏行為還比較普遍，真實性、合法性問題在相當長的一個時期內，仍然是審計機關要重點關注的內容；同時，審計人員限于自身責任，對績效審計的重要性認識不足，在實際工作中大都滿足于對會計資料的真實性，對經濟活動合規、合法性的審查與判斷。僅僅著眼于微觀、立足于宏觀的不多，審計的成果更多地局限于糾錯防弊，缺乏對經濟活動效益性的分析與評價。
4.欠缺比較成熟的理論作指導，評價指標不明確。
當前，我國績效審計的理論探討尚存在一定的過程，還沒有形成其具有中國特色、適合中國實踐的理論成果。基層審計機關開展績效審計目前既無可遵循的相關準則，也無可參照的專業方法，更無相對統一的評價標準。目前現有的評價指標體系中較為完善的只有針對財政、財務收支審計的財務評價指標，缺少績效審計所需的各類非財務指標。影響單位或項目績效的因素復雜多變，與之相應的績效審計的評價指標必然同樣具有復雜性和不確定性。要制定適用的、便于操作的績效評價指標體系，需要各級審計機關進行長期的理論和實踐兩方面的研究、探索。
針對存在的上述制約因素，基層審計機關除了應該通過合理調配審計人員、采用計算機輔助審計、引進復合型審計人才、強化審計人員培訓、探尋評價指標等手段、方法，緩解以上因素的制約，為開展績效審計積極創造條件外，怎樣在目前情況下，利用現有審計機關內外部條件，整合現有資源，找準突破口，選好試點項目，進行績效審計的實踐和探索是一個值得思考的問題。
筆者認為，根據基層審計機關實際情況，結合當前審計工作中財政性資金審計、國家投資建設項目審計和領導干部經濟責任審計三項重點，從績效審計的經濟性、效率性、效果性出發，從相關資金在收、支、用中的合理性、有效性方面入手，以真實性、合法性審計為基礎，開展一些績效審計方面的探索：
1.對財政性資金的審計。
財政審計是國家審計永恒的主題，不管是真實性、合法性審計還是效益性審計，財政審計都是國家審計工作的重中之重。
財政預決算審計是對一級政府財政資金的收入與支出的審計，要做到收的合理、支的恰當并保證收與支的平衡。對基層審計機關來說，除了審核各項收與支的真實、合法合規情況外，要向效益性方面延伸，就應該在審計中注重以下幾個問題：一是各項稅、費是否足額、及時收繳，能否做到足額、及時入庫。并通過比較各類稅費、各個年度的征管成本的變動分析征管費用的合理性。二是應掌握財政有無以各種方式借入資金。分析、評價財政借入資金的金額、占比，分析財政借款方式、借款期限等是否合理；分析財政借入資金的對財政產生的風險程度和歸還借款對今后財政狀況的影響。三是要重點把握審計財政支出預算安排的合理性，撥款的及時性，特別是對教育、科技、農業等重點專項資金是否能足額、及時安排，能否做到眼前效果與長遠效益的統籌安排。
對機關事業單位的績效審計，是財政性資金審計的重要組成，也是對財政預決算審計的收支合理性和效益性審計的進一步細化落實。審計中除了預決算審計中應注意的審計重點外，還要審核其單位財政、財務收入是否全部納入財政統一管理；通過對單位各項收、支進行縱向、橫向的比較來分析其機關行政職能的履行情況；要審核單位執行政府采購制度情況。
對財政專項資金的績效審計，則應在審計真實性和合法性的同時，重點審計專項資金有無被擠占挪用；項目實施預算、實施時間有無重大變動；了解已完成項目的現實使用、管理、效果等情況。從中反映項目實施的經濟性、效率性和效果性。在方式上可以按資金類型采用專項審計調查的方式，關注資金使用、管理是否合規以及資金的使用效果，注意跟蹤和應用財政績效評估的成果；也可按項目類型在合規性審計的基礎上，確定項目的決策、管理和績效。
2.對國家投資建設項目的審計。
這是目前績效審計最直接、最有效的突破口。隨著財政體制、政府投資管理體制的根本轉變和國庫集中支付、會計集中核算、部門預算等制度的逐步建立完善，政府投資績效審計應重點審查建設主管部門上報的部門預算和同級財政部門批復的部門建設性預算，看財政部門和主管部門對項目建設資金的分配和審批是否合理、合法，是否存在“暗箱操作”和擠占挪用建設資金等違規問題。在具體的國家投資建設績效審計項目中，應著重抓住投資決策、資金使用、建設管理和投資效果四個環節開展審計。
投資決策環節主要審查立項是否規范、科學，重點審查項目審批是否嚴格遵守程序、論證是否充分、可行性研究是否確實可行，是否建立了完善的決策責任制。資金使用環節主要審查建設資金安排和管理情況，看建設資金籌集是否及時到位；資金使用是否規范合理；政府各職能部門對建設資金撥付、使用和管理各環節的監管是否到位、有效。建設管理環節主要審查各種管理制度的落實情況，通過對國家建設資金投資活動取得的有用效果的審核和評價，重點揭示項目建設管理中存在的問題，評價項目的投資績效，規范招投標程序，促進建設單位內控制度建設，防止國有資產的合法流失；關注政府領導有無違規搞“政績工程”、“形象工程”的行為，監督政府領導對財政性資金的支配權。投資效果環節要重點衡量建設項目滿足社會共同需要的優劣程度及推動國民經濟和社會事業持續、快速、健康發展的效果，從宏觀效益、社會效益及生態效益方面評價項目的投資效益。通過實際效益和設計效益的對比分析，對項目的投資效益做出客觀評價。在具體實踐中，要根據建設項目的行業性質和審計目的進一步探索細化的績效審計評價指標體系。
3.對領導干部經濟責任的審計。
經濟責任審計本身就是績效審計的一種特殊形態，它既包括了合規、合法性審查，也包括了經濟性、效果性、效率性的評價，是財務審計、合規審計、績效審計的綜合。領導干部直接經手的具體經濟事項可能并不多，領導干部在任期內取得的經濟成果，重大決策的正確與否，更多地要從領導干部所在地方、單位取得的經濟效果中反映出來。因此，反映、評價其任期內取得的經濟效益是領導干部經濟責任審計的重點。
在國有企業領導干部經濟責任審計中，除對領導干部個人經濟事項實施審計外，要注重企業總體績效的評價，應在同行業、同規模、同地區企業間對重要經濟指標進行縱向和橫向比較，通過企業取得的效益來評價企業領導經濟責任。
在地方黨政領導干部經濟責任審計中，要著重審核地方重要經濟指標的變化。包括：稅費征繳情況，財政收支總量，對農業、水利、交通、教育、衛生、城建等重點部門、重點行業的投入情況；對涉及社會安定的社保、失業、醫療等專項基金的征繳、管理情況。
在行政機關領導干部經濟責任審計中，則應著重審核機關履行職能的有效性。包括：行政事業性收費、罰款的合規情況；代管的專項資金、基金的使用情況；歷年來各項規費、資金的收支變動情況等。
