作者：李雪穎
上海會計2002.4
淺析國有企業財務總監委派制
李雪穎
一、從委托代理理論看國有企業財務總監委派制
所有者與經營者相分離是現代企業發展的內在要求，同時也必然產生委托代理問題。在這種代理關系中，由于所有者與經營者在利益目標、風險態度上并不完全一致，加之經濟環境的不確定性、信息的非對稱性，經營者很容易為追求自身代理收益而不惜犧牲所有者的利益。因此對經營者受托經濟責任的履行情況進行必要的監督與約束是降低代理成本、維護所有者利益的有效途徑。
在計劃經濟體制下，政府的行政管理職能與所有者職能聯系在一起。伴隨改革開放后國有企業二十年來“放權讓利”、“政企分開”等的歷程，經營者逐步獲得了充分的自主權，而政府在退出對國有企業直接管理的同時，也放棄了以所有者身份對代理人進行產權監督的職能，形成了我國國有企業所有者缺位、經營者越位的獨特現象。以至于會計信息失真，國有資產流失現象嚴重。那么，政府該如何以國有資產所有者身份實施對代理人的監督與約束呢？財務總監委派制與外部審計一樣，也是一種行之有效的監督機制，而財務總監能更側重于對經理人履行受托經濟責任情況的全過程監控。
國家作為所有者，不但需要外部審計人員對財務信息進行驗證，進行事后控制，更需要財務總監利用其自身的
會計專業知識，對經營者履行經濟責任情況進行事前、事中、事后的全過程控制。所有者與財務總監之間的關系，是以所有者與經營者之間的代理關系為前提的，財務總監的存在，為維系所有者與經營者之間的代理關系提供了保障。
二、新《會計法》下應繼續推行財務總監委派制
新修訂的《會計法》十分強調會計監督。除了規定各單位應建立、健全本單位的內部會計監督制度，還強調對本單位會計資料的外部監督檢查，從而構建一個完整的、內外部相互配合的會計監督系統。
實施新《會計法》應該繼續推行財務總監委派制。首先，向國有大中型企業委派財務總監是針對現階段國有資產流失、會計信息失真現狀所作的一項制度安排，其目的是為了從會計專業角度對國有企業及其經營者行為進行監督。從目前的實行情況來看，財務總監對于改善會計信息失真、有效防止國有資產流失、保證國有資產保值增值、健全企業內部約束機制起到了很大作用。
其次，財務總監委派制實質上是一種外部會計監督制度。國有企業財務總監由國有資產所有者委派，財務總監經委派進入公司董事會或監事會，屬于企業外部人，不參與企業日常經營管理活動。因此，設置財務總監加強了國家對國有大中型企業的外部監督。
再次，財務總監委派制是對會計過程的監督，不僅可以提高會計監督的效果，進行實時控制，而且可以對經營者起到更大的監督約束作用。
新《會計法》第4條明確規定：“單位負責人對本單位的會計工作和會計資料的真實性和完整性負責”。《公司法》第50條規定“經理對董事會負責”，并在行使職權中規定“提請聘任或者解聘公司副經理、財務負責人”。由此可以得出以下結論：要求單位負責人對法律負責，單位其他人員對單位負責人負責；財務負責人、總會計師及其他會計人員由單位負責人任用，屬于企業內部人；會計人員在單位負責人的領導下，以提供財務信息的形式服務并參與企業經營管理，他們在組織上、經濟上依賴于經營者。因而，可以認為，會計人員不具備監督經營者的職能。
以會計人員為監督主體的內部會計監督，主要是對企業內部經辦人員行為的監督。盡管新《會計法》規定，會計人員有權拒絕、糾正不真實、不合法的原始憑證；有權拒絕辦理或者按照職權糾正違反法律、制度規定的事項；有權按照國家統一會計制度的規定獨立處置會計事務。這為會計人員履行會計責任提供了法律保護、對經營者有一定的約束作用。但是經濟地位決定政治地位，要由企業內部會計人員來監督其領導——經營者，并不具備有效的操作可行性。財務總監由國有資產所有者委派，屬于企業外部人，受所有者的直接領導，工資福利待遇由所有者決定，業績考核和評價由所有者負責，與企業經營者之間不存在領導與被領導的關系，在企業中具備完全的獨立性。因而，不存在受經理人控制的、與經理人“合謀”的動機，也不會處于受其脅迫的弱勢地位。
三、完善國有企業財務總監委派制
1．明確財務總監的職權，防止政企不分。據上所述，財務總監既然是代表所有者派駐國有企業，實施對國有企業經濟活動的事前、事中、事后的全過程監督和控制，是否又回到了政府直接管理而有政企不分之嫌呢？筆者認為，財務總監的職能應與企業的經營分離，不能阻礙企業經營者自主權的正常實施。因此，必須合理界定財務總監的職責權限，正確處理財務總監與企業經營者之間的合作關系。財務總監的職權主要包括：督促企業執行國家的方針、政策和有關財經法律法規；支持企業會計人員依法行使職權；及時發現和制止、糾正企業違反國家財經法紀的行為和可能造成國有資產損失的活動，必要時可向委派機構報告；督促、協助企業建立健全內部財務、會計管理監督制度；審核企業的財務報告的真實性、完整性；參與審定企業重大經營計劃、預算、方案并監督其執行情況；定期向委派機構報告企業的國有資產運作和財務狀況等。可見財務總監制度的核心是加強對國有資產的監督管理，防止企業弄虛作假，違規操作，不是干預企業的正常經營，不會導致新的政企不分。
2．完善國有企業法人治理結構。現階段，我國國有企業財務總監主要有兩種委派方式：一是由董事會委派；二是由國有資產管理部門委派。雖然后者更多地表現為一種政府行為，但現階段因為我國相當一部分國有企業屬于獨資形式，并不存在董事會；就是經過公司制改制后的國有企業，有不少都是董事長兼任總經理，尚未形成股東會。董事會、經理層的制衡機制，董事會沒有實際能力擔負起委派財務總監的職責。當國有企業建立起較為完善的法人治理結構后，應由現在的政府機構委派過渡到企業董事會委派。
3．加強財務總監的激勵與約束機制。財務總監委派制產生了新的委托代理關系，也會導致“逆向選擇”和“道德風險”的發生。我們不能想當然地假設財務總監是完全的利他主義者，可以及時地掌握信息并反饋給委托人。關鍵在于與解決其他代理問題一樣，也要設計一套激勵約束機制。財務總監的報酬宜采用固定工資加獎金的結構，不宜采用股票贈與及股票期權等形式。在法律法規中應明確規定，財務總監不得收受受派企業任何經濟利益，以及失職的相應法律責任。此外，建立財務總監市場，也可提高財務總監聲譽，并有助于降低發生“逆向選擇”和“道德風險”的可能性。
（作者單位：復旦大學管理學院）
