[摘要]本文通過對貴州高等教育經(jīng)費支出數(shù)據(jù)的分析,就赤字支出反映的原有預算、制度、核算的不適應性及其加大財務風險、債務沉重等問題作進一步思考,并探討應對措施,力求具有較強的可操作性,為貴州省高等教育事業(yè)發(fā)展盡一份力。
[關鍵詞]經(jīng)費支出;量出制入;劃塊核算; 籌資結(jié)構(gòu)
“十五”期間,地處西部的貴州高等教育抓住機遇,深化高等教育體制改革,大力發(fā)展,實現(xiàn)了“規(guī)模、211大學、院士、博士點”零的突破,但也帶來了一系列新的、復雜的、難以解決的問題。尤其是如何按照科學發(fā)展觀的要求,加強高等教育經(jīng)費預算、支出管理工作,確保有效使用公共經(jīng)費,使高等教育事業(yè)穩(wěn)步、有序發(fā)展成為迫切需要研究的問題。為此,本文結(jié)合貴州省高校近幾年經(jīng)費支出情況,從政策、制度、方法等層面加以分析,以“量出制入”拓展預算思路,以“制度”約束支出,以“劃塊”突破核算局限性,以期研究結(jié)果可以滿足高等教育事業(yè)發(fā)展的需要。
一、分析的前提條件
經(jīng)國務院批準,政府收支分類改革于2007年全面實施,由于本次改革是以收入分類體系、支出功能分類體系和支出經(jīng)濟分類體系來構(gòu)建的,因此2007年貴州省高等教育支出數(shù)據(jù)是按新的分類體系進行統(tǒng)計的。為使2003年至2006年的數(shù)據(jù)與2007年的數(shù)據(jù)具有可比性,故以原支出分類作為分析的前提條件。
二、貴州省高等教育經(jīng)費支出分析
(一)經(jīng)費支出總體情況分析
高等教育經(jīng)費支出由事業(yè)性經(jīng)費支出和基建支出組成。2003年支出14.19億元;2004年支出17.84億元,較2003年增長25.72%;2005年支出19.21億元,較2004年增長7.68%;2006年支出24.83億元,較2005年增長5.62%;2007年支出27.62億元,較2006年增長11.24%;五年累計支出103.69億元。總體來看,每年年均增加3.36億元,平均增長率達12.57%,超過這五年的高等教育毛入學率,基本滿足了辦學規(guī)模擴大的要求(見表1)。
(二)經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)分析
1 事業(yè)性經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)分析
人員性經(jīng)費支出2003年為59126.30萬元,2004年為83072.5萬元,2005年為104001.10萬元,2006年為124797.80萬元,2007年為145448.00萬元。2004年較2003年增長40.50%,2005年較2004年增長25.19%,2006年較2005年增長20%,2007年較2006年增長16.55%,反映了高等教育人工成本增長較快。但從人員性支出占事業(yè)支出的比重來看,各年度維持在47.08%至58.47%之間。也就是說,盡管財政性投入比例呈下降趨勢,但高等教育人員性支出是在一定的結(jié)構(gòu)比基礎上。逐年增加支出額,以確保教職工隊伍的穩(wěn)定,切實做好學生的獎、貸、勤、免、補工作(如表2所示)。
公用支出2003年為66453.40萬元,2004年為79856.90萬元,2005年為73882.40萬元,2006年為107324.70萬元,2007年為115727.50萬元。從增長率看,除2005年為負增長外,其余年份均為正增長,但增長幅度只有2006年較大,達45.26%。所占事業(yè)支出比重除2003年超過50%外,其余年份均在50%以下,與人員支出比例相差10%左右。而財政性撥款投入比例除2005年達27.45%外,其余年份均在20%至23.60%之間,反映了高等教育規(guī)模逐年擴大,使兩項支出比例交替變化,但始終保持在6:4的范圍,在省財政投入有限的情況下,事業(yè)性支出結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性好,有效地保證了貴州省高等教育事業(yè)正常運轉(zhuǎn)(見表2)。
2 基建支出分析
基建支出2003年為16253.20萬元,2004年為15518.90萬元,2005年為12366.50萬元。2006年為16228.80萬元,2007年為14954.30萬元。除2006年正增長為31.23%外,其余年份均為負增長,2005年負增長達20.31%。盡管財政性投入比例在2003年達到28.27%,但2004年、2005年下降幅度較大,2006年快速回升,2007年快速下滑,不穩(wěn)定。而該項支出占總支出比例逐年呈下降趨勢,由2003年的11.45%下降至2007年的5.41%。這些指標的變化反映出貴州省高等教育基礎設施建設因各級各類高校規(guī)模、發(fā)展速度、占地面積、發(fā)展規(guī)劃、辦學層次、辦學理念、培養(yǎng)目標等方面的差異化,導致各年份基建投入的資金總量也不相同,造成各年增長率、財政性投入所占比例波動性較大,與自籌資金相比,仍顯不足。從投入總量看,基本處于1.3億元至1.6億元之間,是比較穩(wěn)定的。基建支出所占總支出的比例逐年下降,意味著基礎設施建設到一定規(guī)模后,事業(yè)性支出需逐年上升,有利于解決不斷擴大規(guī)模帶來的一系列教學、科研、后勤問題,從而確保人才培養(yǎng)質(zhì)量。目前,通過這五年的投入,貴州高校現(xiàn)有校舍面積達550.20萬平方米(未含正在施工的建設面積),生均校舍面積基本達到教育部不同類別評估標準,順利完成擴招任務,保證了貴州省高等教育持續(xù)健康、穩(wěn)定的發(fā)展,為貴州省經(jīng)濟社會的快速發(fā)展打下了堅實的基礎(見表3)。
三、經(jīng)費支出存在的問題
(一)高等教育的提速發(fā)展,使赤字支出反映了原有預算、制度、核算的不適應性
五年來,貴州省高等教育總收入達99.74億元,總支出103.69億元,收支相抵,赤字3.95億元,反映出如下問題:1 對高等教育原有的預算平衡觀念形式形成沖擊。“量入為出,收支平衡”是預算工作長期堅持的原則,從近幾年支出看,“量入為出”已轉(zhuǎn)換成“量出制入”。主要原因是銀行貸款渠道的開通成為預算平衡的杠桿,從而造成部門預算在省財力有限的情況下,“一上”預算編制沒有實際作用,與學校實際使用的預算差距較大。2 現(xiàn)行高校財務制度、會計制度已不能滿足各相關利益關系人的要求,如貸款建設項目賬務的處理、對學校政府采購批準經(jīng)費的列支,財務報裘未包含非獨立法人資格的校內(nèi)單位收支信息、無高等教育會計信息對社會公眾的披露制度等。3 大量“在建工程”竣工投入使用后轉(zhuǎn)入“固定資產(chǎn)”有一定難度。貴州省高等教育貸款規(guī)模已達30億元,2003年至2007年累計赤字3.95億元,僅占貸款規(guī)模的13.17%,還存在大量未結(jié)轉(zhuǎn)自籌基建支出。一旦結(jié)轉(zhuǎn),會造成收支結(jié)余紅字,從而使事業(yè)基金出現(xiàn)紅字。這是因為高校教學科研經(jīng)費核算執(zhí)行《高等學校會計制度》,而基建經(jīng)費核算執(zhí)行《基本建設單位會計制度》。兩制度核算要求、范圍不同。所以,為規(guī)避紅字,“固定資產(chǎn)”賬外游離了大量在建工程,只能掛在“在建工程”科目上。
(二)重視資金總量籌集,輕籌資結(jié)構(gòu)安排,加大財務風險
各級各類高等學校根據(jù)自身發(fā)展規(guī)劃,通過財政撥款、事業(yè) 收入、銀行貸款進行所需資金總量策劃,以此來實現(xiàn)發(fā)展目標。但在解決過去欠賬問題上,過度依賴于貸款,必然使高校貸款規(guī)模膨脹,從而輕視籌資結(jié)構(gòu)合理安排,出現(xiàn)了在各商業(yè)銀行互貸互還和續(xù)借續(xù)貸的現(xiàn)象。實際償債能力很弱。從長遠看,負債辦學的財務風險日益加大,將極大地影響高等教育的可持續(xù)發(fā)展。
(三)人員性支出反映了教職工結(jié)構(gòu)不合理
人員性支出占事業(yè)支出比例持續(xù)保持在一定范圍內(nèi),均控制在60%以下。而在教職工結(jié)構(gòu)中。專任教師占教職工比例有所改善,仍存在一線教師嚴重缺編,行政人員及其他人員超編的問題。以2007年為例,貴州省高校在職人員為28224人,其中專任教師18101人,行政及其他人員10123人,這種結(jié)構(gòu)要進一步改善。
(四)貴州省財力的有限性,使人員性支出與公用支出比例較穩(wěn)定,導致對貸款難以還本付息
近幾年,隨著貴州省高等教育事業(yè)的提速發(fā)展,財政投入和事業(yè)收入的增長比例也隨之加大,使“十五”毛入學率達11.5%,在校生規(guī)模達24萬人,但硬件設施的建設因歷史欠賬,基本依賴于銀行貸款完成。因此,財政投入、事業(yè)收入主要維持較穩(wěn)定的人員性支出和公用支出,而銀行貸款主要用于基本建設。在貴州省財力投入總量有限和收費標準較低的情況下,依托事業(yè)結(jié)余或在學校預算中安排資金償還債務,無疑困難重重。
四、幾點思考
(一)正確認識“量入為出”與“量出制八”的關系
“量入為出”是指按穩(wěn)定的收八來確定學校年度的支出,即“有多少錢,就辦多少事”。而“量出制人”則是根據(jù)學校全年業(yè)務活動所需的資金來確定收入,即“要辦多少事,就籌多少錢”。這兩者之間形成了對立統(tǒng)一、相輔相成的關系。隨著高校會計制度的改革,資金平衡表向資產(chǎn)負債表轉(zhuǎn)換,允許高校適度舉債,使“量入為出”無法適應改革的需要,必須建立“量出制入”的現(xiàn)代理念來推動高等教育的發(fā)展,但決不意味著全盤否定“量入為出”。因為根據(jù)高校發(fā)展規(guī)模確定資金需求量,按需求量去籌措資金,并將籌措資金進行合理安排的同時,仍然要堅持“量入為出”的原則,并以“量入為出”和“量出制入”共同構(gòu)成學校財力平衡系統(tǒng),通過資金收支計劃與動態(tài)現(xiàn)金流量相結(jié)合的方式,拓展學校預算工作思路。
(二)制定、完善相關制度和實施辦法,有效使用公共經(jīng)費,滿足高等教育提速發(fā)展的需要
高等學校是按國家高等教育發(fā)展規(guī)劃、符合國家利益和社會公共利益、不以營利為目的而設立的,這就決定了高等教育投入是以財政撥款為主、其他多種渠道籌措教育經(jīng)費為輔的體制來加以保證的。因此,高等教育事業(yè)經(jīng)費支出必須用制度加以準確反映和約束,一方面,應在現(xiàn)有相關法規(guī)制度的基礎上,結(jié)合高等教育發(fā)展現(xiàn)狀,依法建立、健全和修訂財務管理制度及實施辦法,如收支預算管理辦法、支出審批制度、專項資金追蹤問效制度、資金管理制度、財務風險防范制度、符合高等教育發(fā)展規(guī)律的政府采購辦法等;另一方面,高等教育發(fā)展規(guī)模擴大,使其經(jīng)濟活動更加頻繁而復雜,導致其核算范圍擴大,會計事務成倍增長。現(xiàn)有方法難以將其全面反映。如核算制度的全局性、新增業(yè)務與會計科目的符合性、財務報表分析指標與績效考核的互補性、會計信息的披露、合并報表編制、資產(chǎn)的評估、計價和攤銷、債務還本等。《高校會計制度》、《高校財務制度》、《事業(yè)單位基本建設會計制度》急需改進和完善,以便真正規(guī)范財務行為和內(nèi)部經(jīng)濟秩序,優(yōu)化資源配置,合理、有效地使用經(jīng)費,切實提高資金使用效益。
(三)進一步落實經(jīng)濟責任制,以財務網(wǎng)絡化系統(tǒng)為平臺,以高標準、精細化為要求,實行“劃塊核算”,提高經(jīng)費管理水平
按照《高等學校會計制度》的規(guī)定,高校是高等教育會計核算的對象,以高校作為會計核算對象,可真實、全面地反映高校資產(chǎn)、負債、凈資產(chǎn)、收入、支出的整體情況。但高校是按不同層次、不同專業(yè)來培養(yǎng)人才的,而不同層次、不同專業(yè)的人才所耗費的資源是不同的,如果按《高等學校會計制度》明確的會計核算對象,要反映上述要求并不能直接達到目的。因為通過預算形式可以控制校內(nèi)各部門的經(jīng)費分配情況,而各單位在具體使用和報賬的時候,校財務人員代表學校直接將其進入學校會計核算體系。盡管可采取統(tǒng)計的方法獲取各單位的核算數(shù)據(jù),但因會計事項業(yè)務量大,有些數(shù)據(jù)可直接歸納整理,有些數(shù)據(jù)難以歸納整理,只好粗算估計,這樣在總數(shù)上是對的,但具體組成結(jié)構(gòu)就不準確。根據(jù)教育部、財政部教財[2007]1號“關于‘十一五’期間進一步加強高等學校財務管理工作的若干意見”的要求。須以“權責明確、行為規(guī)范、管理嚴格、監(jiān)督到位、運行有效、服務優(yōu)質(zhì)”為目標,結(jié)合高校近幾年的發(fā)展情況,進一步落實經(jīng)濟責任制。因此,應把會計核算對象按照行政、教學、教輔、后勤等組織結(jié)構(gòu)進行“劃塊”,運用現(xiàn)有的財務網(wǎng)絡平臺,按照統(tǒng)一的制度和本科教學水平評估指標體系進行核算和管理,準確反映各塊經(jīng)濟活動內(nèi)容,在“高標準、精細化”的要求下,形成自下而上的管理核算模式,并加大各塊績效考核力度,為如實核算人才培養(yǎng)成本奠定堅實的基礎。
(四)深化人事制度改革,改善教職工結(jié)構(gòu),對后勤服務體系實行專業(yè)化托管,降低人員性支出比例 近幾年來,貴州省專任教師占教職工比例有所改薔,2007年達到64.13%。但從“十一五”毛入學率達15%的指標來看,教職工結(jié)構(gòu)仍需進一步改善。為此,必須加大人事制度改革力度,一方面,要根據(jù)需要設崗定員,按照“按勞分配”、“效率優(yōu)先”、“業(yè)績掛鉤”、“公平合理”的原則,拉開收入檔次;另一方面,要建立人才引進良性機制,尤其是“侯鳥型”人才的引進機制。切實提高專任教師的數(shù)量和質(zhì)量,優(yōu)化專任教師與行政管理人才的結(jié)構(gòu)。同時。將高校師生員工生活及教學、科研服務的所有后勤項目向社會招標,引入專業(yè)管理公司托管,規(guī)避新《勞動法》帶來的高人工成本風險,從而減輕后勤保障所需資金對學校的壓力。另外,離退休人員參加社會養(yǎng)老保險,其工資待遇由財政撥款給社會保險部門統(tǒng)一管理和發(fā)放。通過上述改革,才能降低高校人員性支出,真實核算學生培養(yǎng)成本,使高校盡快消化老的包袱,集中財力、物力,增加資本積累,促進高等教育事業(yè)持續(xù)向前發(fā)展。
(五)適度提高高等教育財政性投入占GDP的比例,消化歷史債務,優(yōu)化籌資結(jié)構(gòu),推進高等教育事業(yè)健康、有序發(fā)展
貴州省高等學校編制年度收支預算方案時。是以財政撥款、事業(yè)收入作為主要收入,并按“量入為出、收支平衡”的原則進行學校資金總量策劃的。從這一角度出發(fā),上述做法無可非議,但銀行向高校開放,使高校在解決教育經(jīng)費不足問題上,有了較大的籌資空間。同時,給予一定的貼息資金,再加上這幾年對高校基本建設投入不足,必然導致學校貸款規(guī)模急速擴大,形成沉重債務,不能還本付息的財務風險日漸突出。面對這一客觀事實,為推進高等教育的可持續(xù)發(fā)展,應適度提高高等教育事業(yè)財政性投入占GDP的比例,加大中央和省級財政投入,將其用于債務償還、專業(yè)特色建設、學科建設、人才引進等項目,減輕負擔,促進高校科學管理,卸下包袱,輕裝上陣,實現(xiàn)“十一五”發(fā)展目標,更好地服務于貴州的經(jīng)濟社會。
