古語云：郡縣治，天下治，而對于北京這樣的大城市則是“街道安，城市安”。街道辦事處作為區政府的派出機構，在完善城市管理、提供公共服務以及構建和諧社會中發揮著重大的作用。如何進一步完善區與街道辦事處之間的財政關系，促進街道和社區和諧發展是當前城市財政工作和城市管理的重點。北京市海淀區結合街道財政的特點，逐步建立起與街道辦事處職能及事權相匹配的財政管理體制，實現“費隨事走、事隨責走、責隨權變”。
一、街道財政管理體制改革見成效
海淀區2000年開始對街道實行財政財務綜合管理。街道辦事處作為一級預算單位，既具有財政管理的職能，又具有行政事業單位財務管理的職能。在管理方式上，要求街道辦事處按規定編制預決算，同時為更好地發揮街道財政的職能作用，海淀區對街道實行“保基本需求、分類管理、動態轉移支付”的財政體制。
保基本需求，是指保證基本需求的財力。按照高于全區行政單位平均經費標準的原則，核定各街道財力基本需求，由區財政進行補助，主要包括政府機關經費、機關離退休人員經費、事業單位經費及其他經費、機動財力四部分。
分類管理，是指區財政對街道辦事處、居委會人員及公用經費實行“分類定額總控管理”。對街道辦事處機關編制內人員經費實行“人均標準總額控制”，年人均人員經費開支不得超過當年區財政下達考核控制標準；對區財政補助的民政及城市管理和社區經費實行“專項資金管理”；機動財力由各街道根據實際情況調劑使用。
動態轉移支付，是指在保證街道基本需求財力的前提下，將街道財力水平同全區經濟發展掛鉤,通過區街間動態轉移支付制度，核定各街道城市管理和社區服務專項經費。轉移支付財力由城市管理和社區服務基本需求財力以及區財政收入增量分成財力組成。轉移支付測算因素主要考慮街道面積、轄區人口、是否屬城鄉結合部、社區性質、自管綠化面積、道路和居住區保潔面積、自管公廁等。
街道體制財力除基本需求財力和轉移支付外，還包括結算補助及社區公益事業專項資金兩部分。結算補助主要包括當年街道代征房產稅獎勵返還收入及其他特殊事項的補助，計入下年街道體制財力；社區公益事業專項資金根據市、區關于構建和諧社會、創建和諧社區的精神，落實社區公益事業發展專項資金。
海淀區現行的街道財政體制運行八年來，在保證街道辦事處機關正常運行，維持地區穩定，開展地區建設，構建和諧社會等方面提供了有力的保障。
一是街道辦事處體制財力在與地方稅收收入脫鉤的基礎上實現了穩步增長，為街道辦事處機關正常運行，集中精力開展城市管理、社區建設以及做好社會公共服務提供了資金保障。自2001年海淀區在全市率先將街道體制財力與轄區稅收收入脫鉤，根據“保基本需求、分類管理、動態轉移支付”的測算原則，參考區級預算收入增長及社會平均工資等多種因素，保證街道體制財力穩步增長。2001年海淀區對街道體制財力補助共計3.1億元，至2007年街道體制財力已增長為9.3億元，增幅為199％。區政府對街道辦事處實行的財政體制管理方式使街道辦事處在預算編制中擁有較大的自主性，可以根據自身體制財力情況安排各項社區建設、環境整治等項目，在一定程度上提高了街道辦事處開展城市管理為社會提供公共服務的主動性和積極性。
二是財政資金的投入有助于維護社會穩定。街道體制財力中包含社區專職工作者、社區居委會委員以及綜合治理協管員、流動人口協管員等多類人員的經費。截至2007年底，海淀區上述各類協管員及社區工作人員人數已突破1萬人。此類人員經費的補助標準每年參考北京市社會平均工資增幅逐年增長，同時還為屬于就業性質的協管員核定了應繳納的社會保險。一方面這部分人員在社區日常服務、社區治安、勞動保障等方面做了大量的輔助性工作，維持了社區的穩定；另一方面這部分人員實現就業并取得社會保險本身也成為社會穩定的因素。
三是通過代征房產稅及稅源建設獎勵調動了街道組織收入的積極性，促進了稅源建設工作。街道體制調整以來，街道代征收入獎勵返還由2002年的404萬元增長到2007年的6709萬元，增長1665%，年均增幅為102%；稅源建設獎勵自2003年設立以來，由450萬元增長到2006年最高為3341萬元，增長742%，年均增幅為172%。這兩項政策充分發揮了街道從事稅源建設工作的積極性，也成為街道體制財力的重要補充。
四是因素法測算轉移支付，提高了街道辦事處開展城市管理及社區建設的積極性。現行的街道財政體制中，轉移支付是通過街道轄區內人口、面積、養護綠地、保潔面積及社區性質等因素進行測算。這些因素較為全面地反映了街道辦事處在城市管理開展社區建設等工作的情況，將其作為測算因素與街道財力掛鉤，不僅使轉移支付財力測算較為科學合理，更提高了街道辦事處開展城市管理及社區建設等工作的積極性。
五是街道財政管理水平不斷提高。在對街道的財政管理中，通過建立街道財政財務單一賬戶，實行收支兩條線管理，將街道納入國庫集中支付改革范圍，對其實行財政體制與部門預算相結合的管理方式，使街道預算項目安排及財政財務管理的水平不斷提高。
二、街道財政管理體制需進一步完善
隨著北京市社會經濟的發展以及街道與區政府委辦局之間事權的劃分調整，現行的街道財政管理體制也暴露出一些問題，有必要進一步調整完善。
一是街道財政資金結余過大。2007年海淀區各街道財政資金結余為7.7億元，占區財政對街道年度撥款的70%，為全區財政收入的6.7%，各街道平均結余3514.3萬元。
二是街道收入地區間差異大。在現行的因素法核定轉移支付的框架下，地處城鄉結合部的街道受轄區面積、人口等因素制約，轉移支付資金增長較為緩慢。同時，受位置影響，這些街道出租房屋以及商業地產相對較少，稅源建設工作存在一定難度，難以組織大額收入，新建街道往往還需要動用體制財力購買或租用辦公活動場所。在收入存在較大壓力的同時，這些位于城鄉結合部的新建街道在城市管理、綠化保潔、道路維修養護以及社區建設方面都存在較大的支出壓力；而位于繁華地區的老街道市政基礎設施及社區建設相對成熟，不再需要大量的投入。這樣就造成了老街道和新街道之間收入支出不相匹配，結余分布不均的問題。
三是街道與政府專業管理部門之間事權、財力劃分不清。海淀區根據街道辦事處“統籌轄區發展、監督專業管理、組織公共服務、指導社區建設”的職能定位，對街道辦事處與政府專業管理部門之間的職能劃分進行了調整，將部分工作職能上劃到專業職能部門負責。但在實際開展工作過程中，由于街道辦事處在處理公共事務的過程中作為區政府的派出機構能夠及時溝通社區，各專業職能部門在開展工作時仍需要街道辦事處配合或委托街道辦事處來做，使得街道承擔了大量專業職能部門的工作任務，如果各職能部門不再另行向區財政申請經費，街道只有依靠體制內的資金來完成委辦局布置的工作，因而街道不愿承擔委辦局布置的一些不下達資金的臨時性工作任務。
街道與專業職能部門間事權不清另一方面體現在對各類協管員的管理上。由于缺乏對協管員隊伍編制、崗位職責、經費補助標準、工作狀況進行統一監督管理的職能部門，各部門都爭相配置本系統的協管人員，目前海淀區各類協管員總數已達1萬余人，人員經費支出也超過1億元。從此類人員的工作管理來看，街道辦事處的統籌作用沒有得到充分發揮，各崗位之間工作存在交叉重疊，分工過于細化，職責不明確。
四是社區建設投入不足。在街道財力增長的同時，大部分街道辦事處在市政建設、環境整治等城市維護類項目上的投入要遠遠大于開展社區活動、老舊小區整治等社區建設類項目的投入。2006年、2007年，海淀區街道系統用于在社區內進行老舊小區改造、居民活動設施建設或開展社區活動等項目總投入經費約為6000萬元，僅占2006年、2007年轉移支付資金總額的14%，而兩年中街道用于地區市政建設、環境整治方面的投入比例為28.8%，為同期社區建設投入的2倍。
三、調整完善街道財政管理體制的思路
一是科學設立專項轉移支付資金。將每年轉移支付增量設立的專項資金，用于對街道重點建設項目或新建街道的市政基礎建設及財力薄弱街道的重點項目的補助，促進街道間均衡發展；在專項轉移支付資金的分配上，由區政府職能部門提出意見，財政部門審核撥款；在補助比例的確定上，要參考街道現有資金結余情況，根據街道資金結余的不同確定不同的補助標準，以此促進街道消化自身結余。專項轉移支付資金規定了資金的特定用途，能夠進一步調動街道爭取財政資金的積極性，促進街道間均衡發展，加強主管部門的監督作用，在一定程度上能夠緩解財力與事權不匹配的問題，同時也可以消化街道的結余資金。
二是按照街道城市管理實際工作情況進行補助。隨著海淀區地理信息系統建設的完成，在對綠化養護、道路及居住區保潔面積準確量化，明晰事權的基礎上，對街道管理的道路和綠地養護保潔引入“單位成本控制”理念，參照園林及環衛部門的標準核算成本；發揮市政、園林等主管部門的作用，對綠化養護制定分級分檔考核管理辦法，按照考核結果確定街道綠地各檔次面積，按照不同的檔次確定補助標準。
三是限定轉移支付資金用于社區建設的投入比例，引入社區建設績效考核機制。目前海淀區街道對社區建設、社區公共服務等項目的投入僅占區對街道轉移支付總額的14％。因此，應在對街道財政體制中規定街道用于社區建設、社區公共服務等項目支出不得低于當年該街道轉移支付資金的18％。此外，在每年預算執行中，引入績效考核機制，對街道社區建設類項目進行考核評比，對其中資金使用效率、百姓認可度均較高的項目予以資金獎勵，獎勵資金原則上仍用于該社區內開展建設或公共服務活動等項目支出，以此提高街道及社區居委會共同配合開展此類項目的積極性。
四是統一協管員補助標準，推進協管員隊伍整合。為理順街道辦事處與專業職能部門的事權關系，應推進協管員整合進程，進一步統一對街道財政體制協管員的補助標準與“4050人員”的補助標準，促進對各類協管員的統籌管理。
（作者單位：北京市海淀區財政局）
