孫術(shù)瀚 黃潤(rùn)志
內(nèi)容摘要：政府和納稅人的關(guān)系本質(zhì)上是委托—代理關(guān)系。減少由于信息不對(duì)稱(chēng)造成的道德風(fēng)險(xiǎn)是提高行政效率及增加納稅人福利的根本手段。本文通過(guò)財(cái)政透明度的基礎(chǔ)理論分析，針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算制度的缺陷結(jié)合發(fā)達(dá)國(guó)家預(yù)算體系改革的啟示，認(rèn)為強(qiáng)化財(cái)政信息公開(kāi)、拓寬公眾獲取政府財(cái)政信息渠道、優(yōu)化預(yù)算編制手段可以減少政府執(zhí)政過(guò)程中的道德風(fēng)險(xiǎn)。
關(guān)鍵詞：道德風(fēng)險(xiǎn) 預(yù)算體制 信息公開(kāi) 制衡
一、財(cái)政體制透明化的必要性分析
2008 年北京奧運(yùn)會(huì)的成功舉辦帶來(lái)巨大的效益，但是在恢弘的鳥(niǎo)巢與絢麗的開(kāi)幕式背后卻暗藏著政府的巨大投入。而且同樣備受爭(zhēng)議的新國(guó)家大劇院與新中央電視臺(tái)大樓等中央政府的大手筆以及各地層出不窮的形象工程問(wèn)題，我國(guó)公共財(cái)政體制的缺陷越來(lái)越明顯。讓普通納稅人參與到公共財(cái)政制定過(guò)程越來(lái)越受到重視。
“納稅人的錢(qián)政府怎么用？”這是一個(gè)在國(guó)家走向民主與法制過(guò)程中必須回答的問(wèn)題，而要回答這一問(wèn)題，必須公開(kāi)政府預(yù)算的制定和實(shí)施，財(cái)政的透明度是社會(huì)民主中公眾知情權(quán)和政府信息披露制度的重要組成部分。自2004年國(guó)家審計(jì)署審計(jì)報(bào)告披露各種擠占挪用財(cái)政資金的惡性事件以來(lái)，我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政體制諸多不完善之處逐漸暴露出來(lái)，如《2007年度中央預(yù)算執(zhí)行審計(jì)報(bào)告》指出由于項(xiàng)目庫(kù)不夠完善，財(cái)政部批復(fù)的32 個(gè)部門(mén)在2007 年預(yù)算中，仍有385.41億元項(xiàng)目支出預(yù)算年初未落實(shí)到具體的項(xiàng)目和單位，占這些部門(mén)財(cái)政撥款項(xiàng)目支出預(yù)算的42.8%。在有關(guān)部門(mén)49 項(xiàng)法律和行政法規(guī)尚未作出明確規(guī)定的情況下，財(cái)政部、發(fā)改委將其行政許可收費(fèi)編入行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目目錄，當(dāng)年共收費(fèi)40.75 億元。盡管經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展、財(cái)政收入快速提高但是政府的財(cái)政賬單卻存在問(wèn)題。
二、財(cái)政體制缺陷的根源
在推進(jìn)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的全面建設(shè)過(guò)程中“公共性財(cái)政”上升為政府的本質(zhì)特征，社會(huì)治理結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為公眾與政府之間形成了一種委托-代理關(guān)系，政府主要承擔(dān)公共受托責(zé)任?，F(xiàn)代管理學(xué)指出只要存在委托代理關(guān)系就不可避免地出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)，全體納稅人將一部分私人權(quán)利讓渡給政府，政府利用這種權(quán)利履行公共職能。一旦委托代理關(guān)系確立由于雙方信息的不對(duì)稱(chēng)就不可避免道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的發(fā)生，因而完全消除政府部門(mén)違背納稅人意愿的行為是不可能的，為了提高公共政策的有效性，與其刻意追求政府部門(mén)與公眾利益目標(biāo)的一致性，不如盡力防范道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，降低道德風(fēng)險(xiǎn)的程度。因此，消滅道德風(fēng)險(xiǎn)所產(chǎn)生的根源—委托人代理人之間的信息不對(duì)稱(chēng)至關(guān)重要。這正是本文要研究我國(guó)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行透明度問(wèn)題的原因所在。
根據(jù)IMF（國(guó)際貨幣基金組織）關(guān)于政策透明度的要求和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，政策透明化對(duì)實(shí)現(xiàn)一國(guó)財(cái)政體制的完善，提高政府公共治理的效率至關(guān)重要，但在2002 年IMF（國(guó)際貨幣基金組織）公布的對(duì)35 個(gè)國(guó)家財(cái)政信息透明度指數(shù)排名中我國(guó)居最后一位。這說(shuō)明過(guò)低的信息透明度已經(jīng)成為提高政府公共治理效率的主要障礙。與此同時(shí)，透明的政府財(cái)政信息也是降低經(jīng)濟(jì)決策成本和市場(chǎng)交易費(fèi)用的關(guān)鍵。而作為一國(guó)財(cái)政信息最主要載體的財(cái)政預(yù)算在編制、審議、執(zhí)行以及監(jiān)督過(guò)程中是否公開(kāi)透明是衡量財(cái)政體制是否健全的重要指標(biāo)。因此，筆者從分析我國(guó)的財(cái)政預(yù)算信息透明化的缺陷入手，探討提高財(cái)政效率的方法。
三、我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算體制在公開(kāi)財(cái)政信息上的弊端
（一）缺乏財(cái)政信息公開(kāi)的動(dòng)力
西方發(fā)達(dá)國(guó)家自19 世紀(jì)以來(lái)一直將“控制取向”作為財(cái)政預(yù)算制定的基本原則，所謂“控制取向”就是嚴(yán)格控制各個(gè)部門(mén)對(duì)資金的使用來(lái)實(shí)現(xiàn)公共責(zé)任，是一種對(duì)預(yù)算投入的謹(jǐn)慎態(tài)度。反觀(guān)我國(guó)目前現(xiàn)行的財(cái)政體制，財(cái)政部集預(yù)算編制、執(zhí)行于一身，同時(shí)其他部委如發(fā)改委、教育部等也享有部分的預(yù)算編制權(quán)利，而作為預(yù)算審核、批準(zhǔn)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)的人民代表大會(huì)又缺乏實(shí)際的審核、監(jiān)督功能使得一個(gè)預(yù)算質(zhì)疑、解惑、監(jiān)督的程序機(jī)制嚴(yán)重缺失。而審計(jì)部門(mén)由于缺乏強(qiáng)制懲戒手段和問(wèn)責(zé)機(jī)制使得已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題不了了之，這使得財(cái)政預(yù)算實(shí)際上是根據(jù)中央政府的偏好為依據(jù)制定的，缺乏對(duì)預(yù)算投入合理性的要求使得財(cái)政信息的公開(kāi)失去動(dòng)力。
（二）財(cái)政透明缺少法律保障
為確保財(cái)政信息的公開(kāi)透明紛紛建立了相關(guān)法律，像美國(guó)1966 年制定的《信息公開(kāi)法》和1976 年的《陽(yáng)光下的政府法》。日本也宣布了作用相似的《納稅者權(quán)利宣言》。這些法律的出臺(tái)使得各國(guó)政府在財(cái)政信息的公開(kāi)上有章可循，極大提高了各國(guó)納稅人的維權(quán)意識(shí)。而我國(guó)的財(cái)政法制尚不完善，缺乏配套的法制來(lái)保障財(cái)政透明化，影響財(cái)政信息公開(kāi)程序的規(guī)范性在客觀(guān)上造成了財(cái)政信息公開(kāi)過(guò)程中的隨意性。
（三）政府預(yù)算決策過(guò)程公開(kāi)性差且公開(kāi)的財(cái)政信息質(zhì)量差
政府與納稅人在獲得信息上的嚴(yán)重不平等是我國(guó)財(cái)政體制產(chǎn)生問(wèn)題的根源。根據(jù)IMF制定的《財(cái)政透明度守則手冊(cè)》，需披露財(cái)政信息的范圍是所有以履行政府職能為主要活動(dòng)的機(jī)構(gòu)，其范圍應(yīng)包括所有中央政府單位和次級(jí)單位，預(yù)算外資金以及所有主要提供非市場(chǎng)性服務(wù)以及由政府單位控制并提供資金來(lái)源的非盈利機(jī)構(gòu)。而在披露內(nèi)容上，預(yù)算應(yīng)具體包括預(yù)算管理體制、預(yù)算分配政策、預(yù)算編制程序等預(yù)算管理制度，以及預(yù)算收支安排、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整和決算等預(yù)算管理信息。在此基礎(chǔ)上，重點(diǎn)公開(kāi)政府預(yù)算、部門(mén)預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行以及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等內(nèi)容。而我國(guó)現(xiàn)行的預(yù)算報(bào)告雖然列舉了收入總額、支出總額、主要收入和支出項(xiàng)目和實(shí)際完成情況，但沒(méi)有列出上一年的相關(guān)數(shù)據(jù)，由于缺少財(cái)政收支的經(jīng)濟(jì)模型作依據(jù)預(yù)算報(bào)告沒(méi)有之后年度的預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)，大量的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、報(bào)告和分析以?xún)?nèi)部文件形式出現(xiàn)而沒(méi)有公開(kāi)發(fā)布，極大削弱了財(cái)政信息公開(kāi)性。
（四）財(cái)政預(yù)算編制審議過(guò)程的嚴(yán)謹(jǐn)性弱
發(fā)達(dá)國(guó)家的預(yù)算編制體系有著嚴(yán)格的法律約束和時(shí)間限制，在審慎原則的指導(dǎo)下預(yù)算報(bào)告的編制和審議得到了大量的時(shí)間和技術(shù)支持。雖然我國(guó)《預(yù)算法》有明文規(guī)定，財(cái)政年度從1 月1 日至12 月31 日，但是對(duì)預(yù)算的編制、資金的劃撥等時(shí)間安排缺乏嚴(yán)格的制約，因而我國(guó)的預(yù)算制定沒(méi)有充分的時(shí)間與資金做嚴(yán)格經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)，預(yù)算報(bào)告也就常常建立在粗糙的基礎(chǔ)上。這在根本上削弱了預(yù)算報(bào)告的信息披露價(jià)值。而普通納稅人更是很難接觸到中央及地方各級(jí)政府的預(yù)算報(bào)告了。傳播渠道有限成為納稅人獲取財(cái)政信息的又一障礙。
四、預(yù)算體制透明化的政策建議
（一）強(qiáng)化財(cái)政信息公開(kāi)理念并深化行政體制改革
首先在理念上應(yīng)強(qiáng)化“執(zhí)政為民”的民本位思想，將公共財(cái)政體制改革提到議事日程上，通過(guò)將立法權(quán)與行政權(quán)分離建立一個(gè)相互制衡的財(cái)政體制。關(guān)鍵是要在人大與政府之間、政府財(cái)政部門(mén)與其他部門(mén)之間、在財(cái)政部門(mén)內(nèi)部門(mén)之間重新配置預(yù)算管理權(quán)限。使得預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)構(gòu)相互制衡。具體來(lái)說(shuō)一方面政府內(nèi)部建立行政控制，即將財(cái)政部門(mén)轉(zhuǎn)變成真正意義的“核心預(yù)算機(jī)構(gòu)”，另一方面由人大從外部對(duì)政府預(yù)算施加政治控制，增加其在預(yù)算編制過(guò)程中的話(huà)語(yǔ)權(quán)，如延長(zhǎng)預(yù)算審議時(shí)間和方式。較可行的方法是每年12 月將預(yù)算編制草案報(bào)送人大常委會(huì)，這樣到3 月份人大會(huì)議的時(shí)候?qū)⒂薪? 個(gè)月的審議期，期間可有人大專(zhuān)門(mén)的預(yù)算監(jiān)督部門(mén)對(duì)預(yù)算各細(xì)節(jié)進(jìn)行審議并與編制部門(mén)進(jìn)行更有效的溝通，同時(shí)逐步建設(shè)預(yù)算編制草案的信息公開(kāi)論壇網(wǎng)站，進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算編制的透明度以及政府的公信度。
（二）建立預(yù)算制定程序性規(guī)定
建立預(yù)算制定程序性規(guī)定主要體現(xiàn)為重視民主機(jī)制，確保預(yù)算編制的科學(xué)性。在預(yù)算編制過(guò)程中給予足夠的時(shí)間與經(jīng)費(fèi)支持，建立連續(xù)可靠的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)、引入合理完善的經(jīng)濟(jì)模型對(duì)既往數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)分析，同時(shí)對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)做盡可能準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)。預(yù)算的編制體系方面也應(yīng)該做相應(yīng)調(diào)整，全面落實(shí)政府收支分類(lèi)體系改革，規(guī)范收入分類(lèi)、支出功能分類(lèi)和支出經(jīng)濟(jì)分類(lèi)，完善預(yù)算編制技術(shù)。
（三）強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行力度并增強(qiáng)審計(jì)部門(mén)的預(yù)算糾錯(cuò)能力
首先完善現(xiàn)有相關(guān)預(yù)算法規(guī)，強(qiáng)調(diào)法律效力，建立一套嚴(yán)格執(zhí)行的預(yù)算程序。其次要細(xì)化法制建設(shè)，避免法律法規(guī)制定時(shí)的空泛和模糊。最后要建立嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)制度，建立有效的懲戒機(jī)制，維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性。只有這樣做才能使已經(jīng)公開(kāi)的財(cái)政信息不失真，而政府部門(mén)在嚴(yán)格的法律約束下可以減少權(quán)利尋租空間。提高行政效率增加納稅人福利。
總之，消除政府與納稅人雙方的信息不對(duì)稱(chēng)還有很長(zhǎng)的路要走，不僅需要政府執(zhí)政理念的更新和行政制度的創(chuàng)新，還需要全社會(huì)的共同努力。社會(huì)和諧要有效地促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事業(yè)的全面發(fā)展，要貫徹以民為本的執(zhí)政理念，公開(kāi)透明的政府將是必要的保證。參考文獻(xiàn)：
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