【摘 要】 強化資產管理是推進預算制度改革的重要內容,也是部門預算有效執行的重要保證。本文通過分析部門預算執行過程中與資產管理相結合上存在的問題,提出了以預算管理為中心,建立與預算管理有效結合的資產管理新模式。
【關鍵詞】 高校; 預算管理; 資產管理; 有效結合
資產是高校賴以生存和發展的物質基礎,資產的管理,不僅僅是對國有資產的保全,更是提高公共資源的使用效率和效益。隨著高等教育的快速發展,高校資產無論是在數量上、結構上,還是來源渠道上都發生了很大的變化。如何強化高校資產管理,實現資源配置與利用的最大化?筆者認為,應跳出“就資產論資產”的“管理孤島”,通過完善部門預算管理,將單位資產納入部門預算,建立與預算管理有效結合的資產管理制度,實現以存量制約增量,以增量激活存量,才是解決高校資產管理中存在問題的根本出路。
一、高校資產管理的現狀
高校資產的形成主要是國家財政預算分配的結果,按公共財政管理的要求,資產管理的目標就是要使資產使用達到高效、合理、節約、效率。然而,在預算管理有待進一步完善的情況下,高校資產管理也存在一定的盲區。
(一)資產購置環節缺乏有效控制機制
一方面高校資產管理普遍存在基礎薄弱、檔案不完善、“家底”不清、存量不實的現象;另一方面在部門預算的編制中,往往只強調經費的分配控制,對預算單位存量資產的多少、存量資產的分布和使用缺少明晰的信息。因此,在資產的投資計劃中,由于信息的不對稱,主管部門能夠關心的可能只是項目可行性和增量預算的安排,難以對資產存量實行全面管理。這導致預算審核無法對增量資產投入或項目資金投入形成有效的制衡。
(二)資產使用環節缺乏共享協調機制
在高校內部,資產從形成到使用涉及到許多部門,但最終演變成“誰擁有、誰支配使用”的封閉式資產運行模式。資產的管理主要停留在財務管理層面,資產數據基本是靜態數據。但受自身利益的驅動,使用單位也往往熱衷于項目經費的爭取和資產的購置。在這種封閉運行模式下,難以克服資產使用中的低效和浪費,也使資產使用缺乏系統的協調機制,導致資源短缺與資源閑置并存。
(三)資產配置環節缺乏統籌的激活機制
部門預算實施后,雖然已將高校資產的購置納入預算管理的范疇,通過政府采購、國庫集中支付等方式,強化了對資產形成的監控,但預算管理模式仍是以投入控制為重點的傳統管理模式,存量資產并沒有納入部門預算編制過程,編制側重于控制支出的增長幅度和數量,執行強調按照預算規定的項目和數額執行支出,以控制超支為重點。致使許多單位在決定購置什么資產、如何配置資產時,缺乏統籌存量資產的激活機制。
(四)資產處置環節缺乏預算監督機制
根據《行政事業單位國有資產辦法》和《行政事業單位國有資產處置管理實施辦法》的規定,行政事業單位處置房屋建筑物、土地及單位價值在一定范圍以上的儀器設備需經主管部門審核后,報財政部門批準,未經批準不得處置。由于單位的資產管理脫離了預算管理的范疇,有些部門將資產當作部門自有資產,擅自處置;對應當經過資產評估的“非轉經”資產,不經評估,不按國家規定辦理有關資產“非轉經”核準轉移申報審批手續,低價處置或低價出租給關系人,使資產的減少、報廢、調撥等過程不僅規避資產管理,甚至成為腐敗的根源。
二、完善預算管理是解決資產管理中存在問題的根本出路
按照公共財政的要求,一個單位需要購置什么資產、如何配置和處置資產,應該充分考慮單位存量資產的現狀及其履行的公共職能需要,對所需資產進行科學的匹配。這個匹配的過程既是編制單位資產預算的過程,也是編制部門預算的過程,還是強化資產管理的過程。
部門預算改革,一定程度上提高了預算編制的科學性,增加了預算分配的透明度,也強化了與資產管理的聯系。這種聯系突出表現在:首先,預算分配是資產形成的基礎,單位存量資產是歷年預算資金投入的結果;其次,保證資產的日常維持運轉和價值補償依賴當前的預算安排來實現;再次,對資產的處置變動、報廢核銷等規范管理實質是預算管理的延伸,兩者是相輔相成,密不可分的。因此,推進預算管理與資產管理相結合的管理模式,有利于運用資產預算和統計報告對資產使用進行分析,使資產的配置與單位的職責相匹配,單位資產的處置、使用與單位的預算執行相依存,從而實現資產購置科學、配置合理、處置得當。
績效管理是深化財政預算改革的必然要求,也是促進公共資源綜合利用的重要手段。財務績效作為績效管理的重要內容,與預算管理和資產管理有著密切的關系。通過完善的部門預算管理,建立可行的財務績效評價制度,不僅將預算單位所有的收入支出納入預算管理體系,而且也將各類資產的運行結果體現在預算考核中,保證資產需求與資產處置收益形成一個完整的資產預算,有利于財政主管部門依此為依據,對單位資產管理進行有效的績效考評。
三、推進預算管理與資產管理有效結合的具體思路
強化資產管理,關鍵就要構建資產配置管理與預算編制執行相統一,資產處置管理與預算執行相匹配,資產報告分析與預算報告分析相印證的資產管理與預算管理相結合公共資源管理框架。使預算管理從傳統的投入控制型管理模式向以產出和成果為導向的管理轉化,從重點控制支出(投入)向重視資產使用績效轉變。
(一)完善預算編制內容,建立增量資產的有效配置機制
雖然部門預算反映了單位存量資產的信息,但由于缺乏存量資產使用效率報告和資產配置標準定額,致使資產信息意義弱化,部門預算簡化為經費分配,客觀上造成“會哭的孩子有奶吃”的現象,使單位只顧要錢,不想節支;只顧花錢,不問效益;只重購置,不重管理。預算信息只反映支出,不反映存量資產及其質量狀況,使預算管理者只能關心資產的邊際增量,很難對資產的存量實行全面的管理。因此,在編制部門預算階段,要在全面摸清“家底”,建立資產配置定量標準的基礎上,編制資產預算,使資產預算成為資產管理與預算管理有機結合的橋梁。通過引入“成本費用”理念,使大家認識到占用和購置資產不是免費的贈品,部門預算也不是單一經費分配活動。以存量資產為基礎,使經費預算分配和實物資產管理不僅在管理環節上協調一致,而且在價值的配置內容上互為前提,從盤活存量資產和調控增量預算入手,以存量資產制約增量預算,建立存量資產與增量預算掛鉤機制。 (二)強化預算執行監管,構建嚴密的資產處置程序
資產管理實質是經費的存量管理,資產的增量關和處置關是維護資產安全和完整的重要環節。加強制度建設是實現資產管理規范化的根本保證,通過完善的法制建設,促進資產管理走上規范化、法制法的軌道,從而使從資產配置、變動到處置的全過程處于有效的監控體系之下。而信息化管理則是提高資產管理效率,實現資產管理與預算管理相結合、資產靜態管理與動態管理相結合的有效途徑,充分利用信息技術手段,將資產配置、使用、處置、清產核資、收入管理等環節都納入到系統中,并將該系統與預算編制審核系統、國庫集中支付系統、政府采購系統聯網,使資產管理部門獲得資產變化的實時數據,為預算調整提供信息支持。
(三)拓展財務決算報告的內容,構建與其相印證的《期末資產報告》
當前,部門決算的主要任務是向公眾提供當年收支計劃的執行情況,所能傳遞的財務信息只是當年預算收支的現金流量情況。單位的資產、負債等財務狀況不能得到全面的反映,單位資產的會計核算信息也不能為管理部門和公眾所了解,造成這部分資產的使用和管理缺少有效的監督和檢查。因此,拓展預算單位決算報告的內容,使決算報告不僅反映單位的預算收支,還要全面反映單位的資產和負債;不僅反映當年預算的執行結果,還要反映以往決策累計的財務效用和資產動態管理情況。同時,資產管理部門在全面分析單位資產的動態管理情況下,形成與《決算報告》內容相互印證的《期末資產報告》,真正實現資產管理的內涵。
此外,改革現行的預算會計制度,使高校會計除了具有預算會計的基礎功能外,還應向財務會計功能擴展;除了反映預算收支執行情況及合規性的信息外,還應能夠反映高校財務狀況和績效的信息。要實現這些功能,其關鍵是借鑒國際經驗,在高校會計核算中實行權責發生制和固定資產折舊制度。
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