作者：[周蔚清]
審計(jì)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，它的發(fā)展變化受到政治、經(jīng)濟(jì)、法律、文化等各種外部因素的影響，而經(jīng)濟(jì)對審計(jì)的影響最直接。審計(jì)總是在一定的經(jīng)濟(jì)環(huán)境中發(fā)揮作用，在不同的經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，審計(jì)發(fā)揮作用的廣度和力度也就有所不同。而經(jīng)濟(jì)與財政密切相關(guān)，國家審計(jì)部門作為政府一個獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門與政府財政部門的關(guān)系密切，隨著財政職能的變化，國家審計(jì)職能也要作相應(yīng)的調(diào)整，以適應(yīng)公共財政制度對審計(jì)的要求。
一、公共財政制度下的財政職能
１．公共財政的含義。市場經(jīng)濟(jì)是以市場機(jī)制為基礎(chǔ)配置社會資源的經(jīng)濟(jì)形態(tài)。市場對資源配置起基礎(chǔ)作用，但不是所有資源都可以通過市場配置的。市場是一種有效率的運(yùn)行機(jī)制，但市場經(jīng)濟(jì)具有本身固有的缺陷，稱為“市場失靈”，比如：不能有效提供公共產(chǎn)品、外部效應(yīng)的存在、不存在完全競爭的條件、信息不完全及不對稱、成本遞減行業(yè)的存在、分配不公、失業(yè)和通貨膨脹等。正是因?yàn)槭袌鰴C(jī)制在許多領(lǐng)域缺乏效率，政府介入或干預(yù)才有了必要性和合理性的依據(jù)，政府致力于彌補(bǔ)市場本身的缺陷，滿足社會公共需要。公共財政建立在“公共產(chǎn)品”理論和“市場失靈”理論基礎(chǔ)上，是與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的一種財政模式。它是以國家為主體，通過政府的收支活動，集中一部分社會資源，用于履行政府職能和滿足社會公共需要的經(jīng)濟(jì)體制。
２．公共財政制度下財政職能的變化。市場化國家的財政職能一般包括資源配置職能、收入分配職能、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，建立適合我國國情的公共財政基本框架、轉(zhuǎn)變和強(qiáng)化財政職能勢在必行。因此：一要從規(guī)范政府職能入手，消除“越位”和“缺位”，處理好政府與市場之間的關(guān)系、各級政府之間的關(guān)系以及政府與國有企業(yè)之間的關(guān)系；二要提高財政收入占國民生產(chǎn)總值的比重，增強(qiáng)財政的宏觀調(diào)控能力；三要充分發(fā)揮各種財政手段的綜合調(diào)控作用，強(qiáng)化財政宏觀調(diào)控能力；四要建立健全社會化、法制化的財政監(jiān)督體系，促進(jìn)分配制度的規(guī)范化。
二、公共財政制度下國家審計(jì)監(jiān)督對象的重新定位
國家審計(jì)的基本職責(zé)是監(jiān)督政府經(jīng)濟(jì)和財政活動。隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展和財政職能的逐漸轉(zhuǎn)變，政府直接從事經(jīng)濟(jì)活動和財政收支的范圍發(fā)生了變化，國家審計(jì)的監(jiān)督對象也應(yīng)隨之進(jìn)行調(diào)整。具體來說，在國有企業(yè)財政、金融、社會保障、環(huán)境保護(hù)等方面的審計(jì)側(cè)重點(diǎn)將有所改變。
１．對國有企業(yè)審計(jì)的工作量應(yīng)有所減少。在市場經(jīng)濟(jì)下，財政資金不再投向競爭性領(lǐng)域，政府不再直接參與國有企業(yè)的經(jīng)營活動，國有企業(yè)的財務(wù)收支也不能直接構(gòu)成國家的財政收支，國有企業(yè)作為獨(dú)立的市場主體，其經(jīng)營活動主要是依靠市場規(guī)則來約束的，而不是依靠國家審計(jì)的監(jiān)督，所以國家審計(jì)的重點(diǎn)要有所轉(zhuǎn)移，投入國有企業(yè)審計(jì)的力量應(yīng)有所減少。但我國國有資產(chǎn)數(shù)量龐大，國有經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中占重要的地位，因此，近幾年國有企業(yè)審計(jì)仍然是國家審計(jì)的一項(xiàng)任務(wù)。
２．財政審計(jì)將成為國家審計(jì)監(jiān)督的主要任務(wù)。財政收支及與財政收支相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動是政府參與和干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動的重要手段，因此財政審計(jì)是國家審計(jì)永恒的主題。隨著財政職能的變化，財政審計(jì)的內(nèi)容和重點(diǎn)也要作相應(yīng)的調(diào)整：一要強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的重要地位；二要強(qiáng)化財政資金的績效審計(jì)；三要強(qiáng)化財政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)與預(yù)算執(zhí)行單位審計(jì)的結(jié)合；四要強(qiáng)化專項(xiàng)資金審計(jì)與財政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的結(jié)合；五要強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與財政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的結(jié)合；六要強(qiáng)化跟蹤審計(jì)，建立審計(jì)處理決定執(zhí)行情況反饋制度。審計(jì)結(jié)果要能適應(yīng)人民代表大會對預(yù)算審查的需要，審計(jì)報告要在總體上反映被審計(jì)單位預(yù)算收支的真實(shí)性、合法性程度，同時要能適應(yīng)對外公開的需要，以增加政府部門使用預(yù)算資金和國家審計(jì)工作的透明度。
３．金融審計(jì)將成為國家審計(jì)的重點(diǎn)。我國的金融業(yè)主要控制在國家手中，國有商業(yè)銀行占有絕對的控制和支配地位，對國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生著重要的影響，因此金融審計(jì)的任務(wù)繁重：一要對貨幣政策的直接實(shí)施者——各類金融企業(yè)實(shí)施經(jīng)常性的監(jiān)督，以保證國家的貨幣政策能夠正常地發(fā)揮作用；二要維護(hù)良好的金融秩序，打擊金融犯罪，糾正金融違規(guī)行為，化解并防范金融風(fēng)險；三要對我國重大的金融體制改革措施的實(shí)施情況予以監(jiān)督和反饋，保障金融體制改革的順利進(jìn)行。
４．社會保障審計(jì)將成為國家審計(jì)的一個重要方面。目前我國就業(yè)壓力嚴(yán)峻，國有企業(yè)改革仍然困難重大，因此建立和完善社會保障人民群眾的體系對維護(hù)社會安定、保障群眾切身利益有著十分重大的意義。而一個運(yùn)作有序的社會保障系統(tǒng)，必須有一定的社會保障基金作保障。社會保障基金中有相當(dāng)一部分是公共資金，這部分資金的使用情況涉及國家、企業(yè)、個人的利益，對生產(chǎn)、消費(fèi)和國民收入分配具有直接的影響。因此，國家審計(jì)必須對社會保障基金的收、支、存情況進(jìn)行監(jiān)督。
５．環(huán)境審計(jì)逐漸受到重視。我國在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域投入了大量的資金，這部分資金的使用情況需要監(jiān)督。開展環(huán)境審計(jì)可以促進(jìn)被審計(jì)單位的環(huán)境保護(hù)工作正常運(yùn)行，并促進(jìn)政府環(huán)境管理工作和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。
三、公共財政制度下國家審計(jì)內(nèi)容和方式的調(diào)整
國家審計(jì)為了更好地履行自己的職責(zé)，在審計(jì)監(jiān)督對象調(diào)整的同時，審計(jì)內(nèi)容和方式也應(yīng)調(diào)整。調(diào)整審計(jì)內(nèi)容是依據(jù)國家審計(jì)的法定職責(zé)來進(jìn)行的，凡是法律要求審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)的就必須列入審計(jì)內(nèi)容。由于審計(jì)機(jī)關(guān)的力量有限，因此在審計(jì)內(nèi)容的選擇上要突出重點(diǎn)，這樣才能以有限的審計(jì)資源來最大限度地履行審計(jì)職責(zé)。同時，提高審計(jì)工作效率，還要改進(jìn)審計(jì)方式。
１．將績效審計(jì)作為國家審計(jì)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。國家審計(jì)目標(biāo)是真實(shí)性、合法性、效益性。經(jīng)過幾十年的努力，國家審計(jì)在以真實(shí)性和合法性目標(biāo)為基礎(chǔ)，打擊違法違紀(jì)行為，懲罰犯罪分子，糾正會計(jì)信息失真等方面取得引人注目的成績后，社會公眾對國家審計(jì)的要求進(jìn)一步提高，人們的注意力從查處舞弊轉(zhuǎn)移到監(jiān)督財政資金使用的有效性上。特別是在公共財政制度下，預(yù)算管理體系發(fā)生了一系列變革：預(yù)算外資金納入預(yù)算管理，實(shí)行“收支兩條線”；改革預(yù)算編制方法，實(shí)行零基預(yù)算和部門預(yù)算；建立國庫集中收支制度；推行政府采購和招標(biāo)制度等。其最終目的是加強(qiáng)對財政資金支出的監(jiān)督管理。國家審計(jì)在沒有力量全面開展績效審計(jì)的情況下，應(yīng)把財政資金的績效審計(jì)作為一個重點(diǎn)，在預(yù)算支出真實(shí)性、合法性審計(jì)的基礎(chǔ)上，以優(yōu)化公共財政支出結(jié)構(gòu)為目標(biāo)，重點(diǎn)審計(jì)和分析財政投資項(xiàng)目的效益、財政專項(xiàng)資金的去向及效益、預(yù)算執(zhí)行單位的財政資金使用效益。
２．專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查將越來越重要。專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查是指國家審計(jì)依法運(yùn)用審計(jì)手段，向有關(guān)部門、單位進(jìn)行的專門調(diào)查活動。目前，國家審計(jì)對專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的重視程度還不夠，因此今后必須重視這項(xiàng)工作。專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查針對性強(qiáng)，產(chǎn)生的社會影響力及社會效益往往比一般項(xiàng)目審計(jì)要大：第一，可為國家宏觀調(diào)控服務(wù)；第二，可促進(jìn)政策法規(guī)的落實(shí)；第三，可為經(jīng)濟(jì)決策提供信息。比如，國家對農(nóng)業(yè)的專項(xiàng)投入不斷增多，這些專項(xiàng)資金的使用效益如何，是否達(dá)到了預(yù)期的效果？通過對農(nóng)業(yè)資金的專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，可以弄清退耕還林（草）政策的實(shí)施是否達(dá)到了改善生態(tài)環(huán)境的效果。通過審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題，進(jìn)一步查找原因，形成專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查報告并向有關(guān)部門、領(lǐng)導(dǎo)反映，使有關(guān)決策人及時得到?jīng)Q策有用信息，促使政策措施進(jìn)一步完善、落實(shí)，有關(guān)問題得到及時糾正和解決。
３．國家審計(jì)要對財務(wù)審計(jì)后的財務(wù)報告發(fā)表意見。對財務(wù)報告發(fā)表審計(jì)意見是世界范圍內(nèi)財務(wù)審計(jì)的主要方式，我國國家審計(jì)在這方面還比較欠缺。目前，國家審計(jì)只對檢查中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行了處理，審計(jì)結(jié)論只在審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位之間傳遞。在一般情況下，外界看不到國家審計(jì)出具的審計(jì)報告、審計(jì)意見書和審計(jì)決定書，這樣，就可能導(dǎo)致重復(fù)審計(jì)和審計(jì)工作成果浪費(fèi)及審計(jì)工作的不規(guī)范和審計(jì)風(fēng)險的增加。今后，國家審計(jì)在完成審計(jì)后，對被審計(jì)單位財務(wù)報告的真實(shí)性、公允性及財政、財務(wù)收支的合法性也應(yīng)發(fā)表意見。被審計(jì)單位可將審計(jì)意見作為財務(wù)報告的組成部分，提交有關(guān)部門。政府財政管理部門可利用審計(jì)結(jié)果，了解被審計(jì)單位的財務(wù)狀況，避免重復(fù)檢查。審計(jì)人員因?qū)徲?jì)結(jié)果向社會公開，審計(jì)時必將更謹(jǐn)慎、更全面、更透徹，這樣當(dāng)然就可以減少審計(jì)風(fēng)險，提高審計(jì)質(zhì)量了。
