關鍵詞：國家審計 免疫系統 權力控制
摘 要：本文從審計“免疫系統論”出發，提出了關于審計本質的新概念，并闡述了審計與權力控制的關系，在探索審計發揮作用的內容和方式方法中，提出了一些新的觀點，包括權力控制機制審計等。
一、樹立科學的審計理念，正確認識國家審計
審計有經濟監督、評價和鑒證三個功能。國家審計主要履行監督和評價職能，鑒證職能由社會審計來履行。 一直以來，人們認為審計的特有屬性或性質是一種經濟監督活動。這種觀點將審計的基本功能作為審計的本質來看待，將國家審計等同于經濟監督，該觀點在20世紀80年代的理論界和實務界得到了普遍的肯定。彼時正是我國從計劃經濟向市場經濟的轉軌階段，經濟領域中各項法制尚不健全，違法違規和經濟犯罪現象比較多，以真實性為基礎的財務收支審計主要發揮其監督職能，促進經濟和社會健康發展。隨著社會經濟環境的變化，審計的業務范圍越來越廣泛，業務類別也由單一的財務收支審計發展到包括經濟責任審計、績效審計、環境審計等在內的多種類型。人們對審計的認識也越來越深刻。劉家義審計長提出的審計“免疫系統論”，指出審計不僅要發揮監督職能、評價職能，還要從宏觀上發揮建設性作用。 “免疫系統論”把國家審計的著眼點從“監督經濟活動運行”提高到“保障國家經濟社會安全運行”的層次，強調審計作為經濟社會運行的“免疫系統”，要發揮四個方面的功能：預防功能、清除功能、修補功能和預警功能。 審計這四個功能的發揮，歸根結底是為了保護國家安全，推進民主法制。因此，可以說，國家審計的本質是推進民主法制的工具。而民主和法制又是制衡權力的工具，更進一步說，國家審計的本質是權力控制的工具。
研究審計產生的歷史，總結前人的研究成果，結合國外在績效審計、環境審計、國防項目上甚至美國在航空安檢上的審計做法以及我國國家審計近年來掀起的“審計風暴”對遏止腐敗的效果，我們認為:審計為特定的掌控公共權力的人或集團、組織服務，能對其掌控的資金及行使公共權力的行為提供系統的、獨立的控制活動，是權力控制系統的重要組成部分，是權力控制的工具。
二、國家審計發揮作用的內容和方式方法
國家審計作為保障經濟社會運行的“免疫系統”，不僅要發揮審計的監督制約作用，更要發揮其建設性作用。這也是國家審計作為權力控制工具發揮作用的基礎性要求。
（一）圍繞發揮國家審計“免疫系統”作用，探索審計工作新內容
1.權力控制機制審計
權力是指人類社會中組織或者個人憑借某些特定的優勢對于他人或者其它組織所具有的一種特殊的控制力。權力控制的方式包括以權力制約權力、以道德制約權力、以權利制約權力等。其中, 以權力制約權力應該是權力控制的核心手段。權力的運用在現實中表現為職權。如行政審批權、經濟決策權、政府采購權等。因此, 對權力的控制其實就是對職權的控制。
審計對權力進行有效的控制是黨中央在新時期對審計工作提出的新要求和新職責。黨的十七大報告指出：“確保權力正確行使，必須讓權力在陽關下運行。要堅持用制度管權、管事、管人，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。……重點加強對領導干部特別是主要領導干部、人財物管理使用、關鍵崗位的監督，健全質詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度。”可以看出, 在新的政治經濟環境下, 黨中央對審計提出了新的要求, 體現了中央對審計用于權力控制的迫切需要。
目前我國政府部門權力過分集中，權力分配機制不夠透明，缺乏有效的工作機制和民主決策機制。這些問題的存在直接影響了政府的行政效率和效果。如何有效地約束和規范政府部門的行為，提高政府部門的工作效率，成為建立責任政府必須解決的首要問題。構建責任政府的本質就是建構科學、合理的權力控制機制，保障權力運行的方向和目的符合公共性的基本價值追求，促進社會公正，維護人民群眾的利益。那么，審計作為權力控制的工具，對政府權力控制機制的設計是否合理、控制機制是否得到執行，執行效果是否達到了預期的目標，負有責無旁貸的責任。在我國當前政治體制改革和經濟體制改革尚未完成的情況下，推行權力控制機制審計有很大的難度，但這可以作為未來審計發展的一個方向加以研究探索。比如，在當前階段，各級審計機關可以在進行領導干部經濟責任審計、行業審計時，對發現的問題加強綜合分析，從體制、機制、制度層面發現問題并提出整改建議，具體包括揭露政府責任的濫用、發現政府責任的缺失和促進政府責任效率的提高。
2.突出重點，加強對涉及國家安全的重點領域、行業和建設項目的審計
（1）關注國家財政安全，探索財政審計新思路
國家審計作為保障經濟社會健康運行的“免疫系統”，必須關注國家財政安全，加強財政審計。目前開展的財政審計主要是預算執行審計，偏重于事后監督，主要關注財政資金是否存在違法違規、損失浪費和擠占挪用現象，而對于預算的編制、預算支出的結構、財政支出的效益性重視不夠。比如對于此次四萬億的龐大政府投資，審計要評價其投資方案的可行性，資金投入方向是否符合國家產業政策，是否存在重復建設，是否用于改善民生，能否起到拉動內需的效果。如果僅僅側重于事后監督，就不能防患于未然，起不到預防作用。為了更好地發揮審計“免疫系統”的作用，我們需要轉變審計思路，根據建立公共財政基本框架的要求，把審計監督貫穿于財政預算的全過程，從預算編制、預算執行，到部門決算，使審計全程介入。并在每年人大開會前公告預算編制的審計結果，使人大代表在審議預算草案時有章可循，提高其履職能力，避免出現人大代表對預算草案 “看不懂、搞不清”，提出的意見和建議不夠充分，審議和表決只是形式上的表決通過，缺乏實質性的審議的情況。
（2）關注金融安全，構筑經濟防火墻
目前我們正在經歷一場全球性的金融危機，這場危機由美國次貸危機引發，進而影響全球。在這種背景下，我們審計部門要更加關注金融安全，重點關注國際資本流動、風險管理能力、信息系統有效性和安全性、金融創新及金融監管等方面，揭示我國金融行業潛伏的重大風險隱患和一些體制性和制度性缺陷，發揮審計的預防、揭示、抵御和預警功能，建議金融行業以應對金融危機為契機，著手建立中國的經濟防火墻，保護實體經濟。具體做法是效法2008年美國的金融改革法案，成立中央經濟安全委員會，向所有金融機構派駐安全督察組，進行全方位嚴密監控，防止出現“突發性”的重大金融損失。
（3）加強國有資產安全審計，防止國有資產流失
當前，國有經濟的體制轉換、結構調整和產業升級已進入了攻堅階段，一些深層次的問題隨之暴露出來，其中國有資產的流失已嚴重影響著國民經濟的健康發展，成為一個突出的社會問題。國有資產流失主要在企事業單位轉制、改制、投資并購、國有資產海外投資、海外并購的過程中產生。對于大型的外資并購、國有資產海外投資和并購，審計部門要全程介入，重點關注國有資產是否賤賣、外資并購是否影響我國經濟安全、海外投資有無可行性計劃、是否存在貪污腐敗現象等。針對審計過程中發現的問題要總結其規律，從機制、制度層面挖掘其深層次的問題，為確保國家經濟安全提供決策信息。
（4）關注民生安全，促進社會和諧
民生問題，簡單的說，就是與百姓生活密切相關的問題，最主要表現在吃穿住行、養老就醫就業、子女教育等生活必需方面。關注民生安全，促進社會和諧，是國家審計的職責和任務所在。在審計工作中要高度關注涉及民生的項目和資金，在揭示問題的同時，從社會保障制度、管理體制和基金運行機制等方面提出符合實際、便于操作的審計意見和建議，促進建立健全決策、運營、監督相互制衡的基金管理監督體制，促進各項惠民政策的落實，促進各項社會事業的發展。
（5）關注生態安全，重視資源環境審計
對資源環境的審計，以落實節約資源和保護環境為目標，維護資源環境安全，發揮審計在促進節能減排措施落實以及在資源管理與環境保護中的積極作用。要發揮審計的建設性作用，關鍵是轉變地方領導干部以GDP為綱的經濟發展理念，將環境保護責任作為領導干部經濟責任的一部分，納入經濟責任審計的范疇，從而將環境資源審計和經濟責任審計結合起來，抓住具有普遍性、規律性的問題，從政策和制度層面研究解決辦法，從宏觀角度提出意見和建議。
（6）關注信息安全，開展國家信息安全審計
審計機關從國家安全角度，用審計調查的方法來關注國家信息安全。審計人員通過到被審計單位實地觀察、訪談等方法收集和評價審計證據，對被審計單位信息安全控制系統是否存在、設計是否合理、是否有效執行，以及被審計單位是否定期測評控制系統的風險做出評價。
3.深化領導干部經濟責任審計
多年的審計實踐表明，以財政財務收支為主的審計模式對于領導干部經濟責任的檢查明顯存在不足：第一，財政財務收支審計不能完整體現領導干部的經濟責任；第二，一些以“合法”形式、非數字化形式出現的嚴重違紀違規問題，僅靠財政財務收支審計難以查清問題；第三，財政財務收支為主的審計無法滿足紀檢部門和組織人事部門對領導干部綜合素質進行全面了解的需求。因此，經濟責任審計必需擺脫傳統財務收支審計的束縛，從注重財務監督檢查向經濟活動的全面鑒證和評價轉變。把領導干部履行經濟決策權、經濟管理權、經濟監督權和遵守廉政規定的情況作為審計的重點內容。通過審計，客觀真實地評價被審計者任期取得的成績、存在的問題和遵守廉政的情況，界定其應負的經濟責任，為黨委使用干部提供參考依據。
4.開展專項審計調查
專項審計調查針對經濟領域中帶全局性、普遍性、傾向性的特定事項進行系統調查了解，通過綜合分析，向有關部門反映情況、揭露問題、提出解決問題的建議，為黨委、政府決策提供依據，為國家宏觀調控服務。專項審計調查的范圍比較廣泛，調查方式具有多樣性，可以作為探索績效審計的有效途徑，廣泛開展。各級審計機關應緊緊圍繞各級黨委、政府工作中心以及群眾關心的熱點和難點問題，開展專項審計調查，從更高的角度對調查事項進行觀察、分析和判斷，提出建設性意見和建議，為黨政領導決策當好參謀。
（二）增強審計建設性作用，改進審計工作方式、方法
1.大力開展績效審計
審計作為保障經濟社會運行的“免疫系統”，其建設性作用的發揮，關鍵在績效審計。目前，我國經濟社會宏觀層面的矛盾和問題很多，黨委、政府更希望審計機關在體制、機制、制度、管理和資金的使用、資產的增值以及一些帶有全局性、宏觀性的熱點、難點問題等方面提出建設性的可操作的意見和建議，發揮審計的“免疫系統”作用。所以，目前我們根據黨委、政府的要求，可以探索宏觀服務型績效審計。從體制的效率（Efficiency）、管理的效能(Efficacy)、資金的效益(Economic benefit)、工作的成效（Effect）、政策的效用(Effectiveness)等5個方面來發揮審計的建設性作用，可以整體進行評價，也可以單項進行評價。
2.積極開展全過程跟蹤審計
全過程跟蹤審計將事前、事中和事后審計有機地結合起來,使審計監督貫穿于被審計項目的全過程，避免了事后審計的滯后性。
隨著我國經濟社會的快速發展，經濟運行方式、政府管理方法發生了深刻的變化。一些經濟和社會事務，如重大政策措施和投資項目的實施，戰略性資源的利用和開發，環境保護的全面升級，突發性公共事件的處置等，具有周期長、敏感性強、涉及面廣、社會關注度高等特點，采取傳統的事后審計難以達到“免疫”的要求，必須做到關口前移，實行全過程跟蹤審計。近年來，對奧運工程等重點建設項目的審計，以及今年對四川汶川地震抗震救災款物的審計，都是典型的跟蹤審計。
3.全面推進審計信息化建設
審計信息化建設要從計算機輔助審計、審計信息系統和信息系統審計三個層次來推進,要從提高認識、完善制度、提高審計人員素質等幾方面入手,不斷提高我國審計信息化水平。
4.提高審計結果利用的效果
審計建設性作用的發揮，最終體現在審計成果的運用上。目前審計結果運用存在不規范、不深入、不充分等問題，亟待解決。
一要加強綜合分析，提高審計成果的質量，從體制、機制、制度層面上提出意見和建議，開展政策評估，為宏觀經濟決策服務。
二要完善審計成果運用制度。加大審計結果公開力度，將審計監督和輿論監督、社會監督有機結合起來。
三要逐步建立審計結果數據庫，實現信息共享，提高審計成果運用效率。
參考文獻：
1.婁而行主編：《審計學概論》，上海人民出版社1986年版
2.蕭英達、張繼勛、劉志遠著《國際比較審計》，立信會計出版社2000年版
3. [法]孟德斯鳩著, 張雁深譯.論法的精神( 上)，商務印書館1959年版
