[摘 要]征收是政府以公共利益的名義,取得被征收人的土地使用權和不動產所有權,并給予補償的一種財產權變動方式。新出臺的《物權法》對征收的條件、征收的對象、補償的標準等問題作了明確規定,但涉及征收制度的根本即公共利益的認定問題卻沒有得到明晰。對公共利益的確定是征收的起點,其重要性不言而喻,所以必須對公共利益加以明確,才有征收制度的完善。筆者主張由全國人大通過法律的形式來界定公共利益的內涵,并為這種界定設立一定的標準和程序。
[關鍵詞]物權法第四十二條 征收 拆遷 公共利益
[中圖分類號]DF41 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-5489(2008)01-1-02
一、引言
物權法已于10月1日起施行,該法的出臺無疑具有重大的意義,對這部新生的法律,或褒或貶眾說紛紜,從專家學者到普通百姓都表達了對物權法的廣泛關注。物權法的出臺既是一個里程碑,更是一個新的起點,很多的問題擺在我們面前,只有通過大家共同的努力,發現問題,提出有建設性的意見,才能有物權法的發展和完善。
物權法第四十二條規定,“為了公共利益的需要,依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產……”征收是物權變動的方式之一,第四十二條對征收制度作了較概括的規定,征收涉及農民土地和個人房屋等不動產,土地是農民賴以生存的資料來源,而住房是作為居民必須的生活條件,所以這兩方面的矛盾更尖銳和集中,問題也更多,更需要去研究解決。我國現行的征收和拆遷規范還包括《憲法》第十三條,《土地管理法》第58條,《城市房屋拆遷管理條例》等法律法規,這些規范要么太抽象難以適用,要么已經過時不再適用。《城市房屋拆遷管理條例》部行政法規是由作為征收一方當事人的政府制定的,所以片面強調了行政拆遷權,相應地弱化了被拆遷者的私有財產權,問題頗多。全國人大急需收回授權,通過法律來規范征收和拆遷問題。作為目的條件的“公共利益需要”是征收活動的開始,所以對這個問題的解決顯得尤為重要,對公共利益問題的解決是征收制度的核心,對公共利益的明確是完善征收制度的肇始。
二、征收制度
征收是政府以公共利益的名義,取得被征收人的土地使用權和不動產所有權,并給予補償的一種財產權變動方式。征收是對財產的一種處理方式,對物權的變動方式,我國法律法規等對征收的規定構成我國的征收制度,征收的對象一是土地,二是土地上的不動產,主要是房屋。
征收與行政機關的行為密切相關,所以有觀點認為征收是指為實現特定公共利益,公共當局通過補償而強行和確定性地消滅私人對特定不動產的所有權或其他物權并將該財產交付其他人的典型法定方式。這是側重從征收的行政性方面來理解,征收是政府行使國家征收權的體現,甚至可以說是一種具體的行政行為。
征收不僅僅是被征收人與政府打交道,還與開發商的參與密不可分,因為政府征收后,往往由開發商來開發建設,由此導致三方利益的博弈。政府在征收中有其利益的考慮,或者是經濟收入,或城市發展,或政績工程等等;開發商更是直接為了經濟目的而參與,必然希望獲取更多的經濟利益;作為被征收的一方,其房屋等不動產要么是生產和生存的基本條件或者基本的生產資料,對其重要性不言而喻,所以當然希望得到合理的甚至盡量多的補償。所以,三方利益得到平衡,政府監督與平等協商并重,才能使問題得到解決。這種觀點突顯出征收的綜合性和復雜性,既具有行政性也具有民事性特征。
征收具有以下構成要件:
1.公共利益是征收的目的要件。征收的目的是實現特定的公共利益,并以此為前提條件,政府征收私人財產的目的必須是為了實現公共利益和滿足公共的需要,而且必須是確切的、具體的和特定的公共利益的需要;或言征收的受益主體必須具有公共性,征收不能僅從政府的利益出發,為了搞一個政績工程、形象工程,或者以所謂舊城改造等名義就強行征收拆遷,或者政府與開發商相互勾結,以“尋租”謀取不當利益,這些顯然不符合征收的公共利益要件。
2.征收必須有一定的程序要件。征收前要有一定的行為要件,如舉行聽證會等,使民意得到最大的表達;給予合理的補償,使個人權利得到保護。征收是行政行為的表現方式,但行政法上的征收與物權法上的征收卻有較大差異。兩部法律對該兩個概念的理解相差如此懸殊,導致適用上的問題,但是不管怎樣,既然承認征收的行政行為性質,就應該為征收設定一定的征收程序,才能保證征收的合法性和合理性。
3.必要性和比例性是征收必須遵循的原則。征收從本質上講是對物權的變動,相對于被征收人是物權的喪失,而國家取得物權。我國憲法規定私有財產神圣不可侵犯,物權法遵循的核心價值之一即是物權神圣,所以個人的財產必須尊重,物權必須得到保護。征收是對個人財產的直接侵犯,必須要有嚴格的要件,必須遵循必要性原則,征收只能是財產取得的例外方式。臺灣法中規定,征收前要經過廣泛的協商手續,例如可否經過買賣方式或是通過租用等設定地上權法官那時來取得土地,而不必非采用征收不可。政府即使在公共利益的名義下實現對個人財產的征收,也要遵循比例原則,即在實現公共利益的情況下,應以對個人利益的最小損害為代價,即同時也應體現對物權的尊重,在程序和補償等方面充分的給予個人權益的保護。
三、征收制度中的公共利益界定
公共利益絕不是用政治性的法律或法規去剝奪個人的財產,或是削減哪怕是它最微小的一部分。要從法律制度上對公共利益作出界定,需要明確由誰來界定,和怎樣界定,即界定的主體,界定的標準和程序問題。對于界定主體問題,筆者主張應該由全國人大通過法律的形式來作出。我國《立法法》第八條規定“對非國有財產的征收”屬于只能制定法律加以規范的事項。征收的具體規定,征收的根本問題即“公共利益”的界定也應該有法律來明確,而不應是政府(行政機關)。由于當前中國的征收制度主要在《城市房屋拆遷管理條例》中規定,條例由國務院制定,而政府在征收中又作為一方當事人,這種情形下難保公正也不公平。征收是行政權的體現,法律需要對公共利益條款作出規定,主要目的即是防范行政征收權的濫用。政府不能既作為征收的一方當事人,同時又是規則的制定者,這無疑于自己成為自己的法官,是與法治原則根本違背的。 在《物權法》施行后,《城市房屋拆遷管理條例》中的規定與前者沖突,將不再適用。而該條例本身的某些條款規定,如將房屋拆遷過程中國家征收、征用私有財產的權力事實上授予了開發商,同時將相應的補償、安置被拆遷人等國家機關義務也交給了開發商,從而造成了房屋拆遷主體和補償主體的嚴重錯位,這些都違反了法治秩序,其制定者超越了憲法和法律規定的職權范圍。
有學者認為,抽象地界定公共利益是不可能的,或者說難度很大,而當前又急需弄清“公共利益”,所以通過個案來解釋是可行的,應該由法院來界定公共利益。司法機關通過個案裁判的形式來推進立法的進程固然是積極的,但是這種方式對司法機關人員素質要求太高,從我國當前的實情出發很難實現。在美國,征收爭議發生后,對公共利益的界定可付諸司法判斷,但是最高法院尊重立法機關對征收是否符合公共利益要求的判斷,甚至承認司法機關沒有能力去決定征收是否是追求立法目的的必要手段。判例法國家尚且如此,我國是成文法國家更應嚴格遵守法律的規定,所以公共利益的界定應由法律作出。由于我國還不可能像日本一樣制定一部《土地征收法》,所以當前寄希望于修改《房地產管理法》來完善征收制度。
在界定公共利益時,列舉的方式有其很明顯的優越性,所以被很多國家所采用。日本《土地征收法》第3條采用了列舉主義的方式,列出了可以采用征收或者使用土地房屋的項目;只有該條列舉出的事項的項目,才允許采用征收土地房屋的方式,反之,即使被認為具有高度公共性的項目,只要未被列入第3條的范圍,其也無法采用征收的方法取得土地和房屋。香港《收回土地條例》規定了公共用途的四個方面內容,在私有財產權保護和公共利益之間取得了適當的平衡。我國法律在對之規定時,也可以采用列舉的方式,如國防、國民教育、公共衛生、公共體育、環境和自然資源保護、公共交通、水利、能源等公益事業。
四、結語
拆遷已經成為當前社會矛盾的導火線之一,已經嚴重影響到社會穩定和發展,拆遷難題得不到解決,和諧社會建設將難以實現。拆遷問題的根本是征收制度的不完善,而征收制度的不完善,我國法治社會的建設難以實現。征收制度的核心是公共利益的認定,征收必須以公共利益的需要為前提,以公共利益的名義才具有合法性,在公共利益范圍的征收才具有合理性。從認定主體到界定標準和程序上解決公共利益問題,從根本上解決征收問題,以更好地平衡各方的利益,實現和諧征收、和諧拆遷。
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