【摘要】本文緊密結(jié)合山西省高速公路建設(shè)債務(wù)的現(xiàn)狀、問(wèn)題和特點(diǎn)進(jìn)行分析，提出了對(duì)高速公路債務(wù)加強(qiáng)科學(xué)管理，以提高綜合效益、加快高速公路建設(shè)發(fā)展的整體思路。
經(jīng)過(guò)十多年的艱苦奮斗和曲折發(fā)展，山西省高速公路建設(shè)終于跨入全國(guó)先進(jìn)行列，這樣的發(fā)展速度和成就與各類債務(wù)的支撐和保障是密不可分的。
一、山西省高速公路建設(shè)債務(wù)的基本狀況
（一）高速公路建設(shè)債務(wù)的發(fā)展
與山西省高速公路建設(shè)發(fā)展過(guò)程相適應(yīng)，其債務(wù)的發(fā)展可劃分為三個(gè)階段：
1.債務(wù)形成階段
太舊高速公路共需資金30億元，在工程進(jìn)退維谷的關(guān)鍵時(shí)刻，山西全省人民在短短一個(gè)多月時(shí)間里，捐資達(dá)2.3億多元，國(guó)家開發(fā)銀行、建設(shè)銀行和交通部也給予總計(jì)14.28億元的支持，解決了主線總投資28.5億元的來(lái)源問(wèn)題，大大緩解了建設(shè)資金緊張的矛盾。這一階段的債務(wù)特征主要是個(gè)人與國(guó)家相結(jié)合的內(nèi)債。
2.債務(wù)迅速擴(kuò)大階段
2003年底，山西省已建成并投入經(jīng)營(yíng)的高速公路共計(jì)17條，總里程1212公里，批準(zhǔn)概算投資298.57億元。但截至2004年底實(shí)際到位總數(shù)為162.09億元，尚有14.52億元資金沒(méi)有落實(shí)。這個(gè)階段的債務(wù)特征可以概括為“規(guī)模迅速擴(kuò)大與部分資金難以到位”。
3.債務(wù)規(guī)模提升階段
山西省在2020年之前要建設(shè)高速公路4051公里，所需資金為：待建2704公里1013億元，在建約850億元，其中550億元約65％需要靠債務(wù)資金來(lái)完成。這個(gè)階段的債務(wù)特征很可能是“規(guī)模急劇膨脹與管理亟需提高”。
（二）高速公路建設(shè)債務(wù)總量構(gòu)成
山西省高速公路債務(wù)總量及其構(gòu)成是十多年來(lái)高速公路建設(shè)、政府投資與各類借貸形成的綜合結(jié)果。其現(xiàn)狀如何？山西省高速公路建設(shè)債務(wù)總量可以概括為“規(guī)模較大、層次集中、項(xiàng)目眾多、效益不一”。所謂“規(guī)模較大、層次集中”是指高速公路建設(shè)形成的債務(wù)到2005年已高達(dá)215.1億元，占山西全省政府債務(wù)余額574.8億元的37.42％。從級(jí)次來(lái)看，高速公路債務(wù)主要集中在省級(jí)層次的政府或交通主管部門，其他層次或主體的債務(wù)很少。所謂“項(xiàng)目眾多、效益不一”則是指山西全省數(shù)以億計(jì)的債務(wù)分布于16條高速公路和相關(guān)的企事業(yè)等單位，其債務(wù)的管理與運(yùn)營(yíng)的效益是不同的。山西省215.1億元債務(wù)的構(gòu)成分析如下：
1.不同時(shí)期形成不同的債務(wù)
根據(jù)債務(wù)的時(shí)態(tài)，山西省到2004年底的高速公路建設(shè)債務(wù)可分為三種類型：（１）已建成并參加運(yùn)營(yíng)的有17條高速公路，總里程1212公里，批準(zhǔn)概算為298.57億元。其中：國(guó)家投資為29.66億元，占9.9％；地方政府投資78.52億元，占26.3％；銀行貸款153.15億元，占51.3％；其他37.24億元，占12.5％。（２）在建的高速公路（含2004年已建成的2條）有10條，總里程為767公里，批準(zhǔn)概算283.81億元。其中：國(guó)家投資28.36億元，占10％；銀行貸款148.1億元，占52.2％；地方政府投資39.30億元，占13.8％。（３）準(zhǔn)備待建的高速公路24條，總里程2704公里，還需資金約1013億元。
2.不同主體形成不同的債務(wù)
山西省高速公路的債務(wù)主體主要有兩類，一類是各級(jí)政府或交通主管部門，這類債務(wù)146.6億元，占債務(wù)總額的68.15％；另一類是企業(yè)，這類債務(wù)68.49億元，占債務(wù)總額的31.85％。
3.不同路段形成不同的債務(wù)
目前，山西全省通車運(yùn)營(yíng)的高速公路共計(jì)17條，其中無(wú)債務(wù)的高速公路只有1條，即太原東山高速公路。太原東山高速公路從1996年通車至2003年底，車輛通行費(fèi)收入平均年增長(zhǎng)率為14.8％，2004年車輛通行費(fèi)收入為6625萬(wàn)元，收支余額達(dá)到4100萬(wàn)元，這對(duì)主線里程只有24公里的路程來(lái)說(shuō)其盈余是非常顯著的。而其他16條都是有債務(wù)的，截至2003年底，債務(wù)總額190.4億元。其中省廳統(tǒng)貸121.91億元，占64％；企業(yè)自貸68.49億元，占36％。
4.不同項(xiàng)目形成不同的債務(wù)
在山西省高速公路債務(wù)中，不同的建設(shè)項(xiàng)目形成了不同的債務(wù)。（１）還債期限不同，有的是短期的，例如太祁路等項(xiàng)目只有1－2年；有的是長(zhǎng)期的，例如祁臨路亞行貸款項(xiàng)目就有24年。（２）債務(wù)規(guī)模不同，有的規(guī)模大，例如大新路項(xiàng)目就從國(guó)家開發(fā)銀行貸款16.5億元；有的規(guī)模小，京大路借貸農(nóng)業(yè)銀行云崗支行項(xiàng)目只有300萬(wàn)元。（３）債權(quán)主體不同，有的是外債，如祁臨路項(xiàng)目從亞行貸款12.49億元；其余大部分是內(nèi)債。（４）收費(fèi)能力的區(qū)別，有的收費(fèi)能力高，太舊高速公路為山西全省第一，年收費(fèi)額7.75億元；有的收費(fèi)能力低，如呂梁、祁臨、新原、晉城、長(zhǎng)邯、大新和運(yùn)城等。
（三）高速公路債務(wù)的功能作用
高速公路債務(wù)的積極作用在于：能夠集中社會(huì)閑散資金，彌補(bǔ)高速公路投資不足部分，促進(jìn)高速公路的建設(shè)，進(jìn)而提高其拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的乘數(shù)效應(yīng)。例如，大運(yùn)高速公路投資對(duì)山西省GDP的平均貢獻(xiàn)率為5.21％，平均每年拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)0.43個(gè)百分點(diǎn)（張保華：大運(yùn)高速公路對(duì)山西經(jīng)濟(jì)的影響，《2004年：山西經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)》P188）。如果計(jì)算目前17條高速公路以至未來(lái)4000公里公路網(wǎng)絡(luò)的貢獻(xiàn)和效應(yīng)，數(shù)字將會(huì)更大，其中債務(wù)的主要功勞顯而易見(jiàn)。但是，大家也不能因此而忽視其問(wèn)題與不足。在當(dāng)前，這些問(wèn)題和不足可以主要概括為以下幾個(gè)方面：1.債務(wù)結(jié)構(gòu)不很合理，各類銀行債務(wù)占的比例過(guò)大，容易累積風(fēng)險(xiǎn)。2.大部分高速公路建設(shè)債務(wù)市場(chǎng)化程度低，缺乏外商直接投資和民營(yíng)資本的大量介入。3.有的投資項(xiàng)目效率很低，尤其是個(gè)別建設(shè)項(xiàng)目缺少科學(xué)論證和周密規(guī)劃，造成高速公路建成即虧損的結(jié)果，既無(wú)法按時(shí)償債，又使財(cái)政背上負(fù)擔(dān)。4.有些債務(wù)約束軟化，損害了政府信用形象。政府信用是社會(huì)信用的基石，有的路段債務(wù)延期、拖欠會(huì)嚴(yán)重?fù)p害政府的公信力，還會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重扭曲的市場(chǎng)信號(hào)，動(dòng)搖投資者的信心，給后續(xù)的高速公路投資項(xiàng)目籌資、經(jīng)營(yíng)造成困難和問(wèn)題。5.高速公路建設(shè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不大，但它與其他政府債務(wù)、財(cái)政赤字和銀行不良貸款混在一起就應(yīng)該引起注意，尤其是基層大量的或有債務(wù)累積了比較大的金融風(fēng)險(xiǎn)，而這些風(fēng)險(xiǎn)累積最終又變成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，高速公路的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)驟然增大，進(jìn)而影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，甚至導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩。
二、高速公路債務(wù)現(xiàn)狀的基本判斷
要對(duì)山西省高速公路的債務(wù)現(xiàn)狀做出比較全面、合理的判斷，就應(yīng)該在以下三個(gè)層次上對(duì)比相關(guān)的數(shù)據(jù)指標(biāo)進(jìn)行分析綜合。第一個(gè)層次是投融資體制等方面的指標(biāo)，概括反映山西省高速公路債務(wù)環(huán)境條件的狀況；第二個(gè)層次是財(cái)政收支的指標(biāo)，間接反映山西省高速公路債務(wù)安全與償還的能力和水平；第三個(gè)層次是債務(wù)自身的指標(biāo)，具體反映山西省高速公路債務(wù)的屬性。
（一）投融資體制改革初見(jiàn)成效，高速公路債務(wù)作用凸顯
1.高速公路建設(shè)效益顯著，但需要注意債務(wù)問(wèn)題
高速公路的發(fā)展日新月異，這離不開各類債務(wù)的支撐與保障。可以說(shuō)，高速公路顯著的運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益也是335億債務(wù)積極作用的重要體現(xiàn)。隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，山西省還將建設(shè)“人字骨架、9橫9環(huán)”的縱貫?zāi)媳薄⒊袞|啟西、覆蓋山西全省、通達(dá)四鄰的高速公路網(wǎng)絡(luò)體系，共計(jì)還需要1000多億元的資金，其中絕大部分是債務(wù)資金。因此，應(yīng)該注意債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大誘發(fā)的種種問(wèn)題。
2.投融資體制初步形成多元化格局，但結(jié)構(gòu)不盡合理
經(jīng)過(guò)二十多年的改革開放，山西省高速公路建設(shè)的投融資體制逐步形成了“國(guó)家投資、地方籌資、社會(huì)融資、利用外資”的多渠道、多形式新型投融資體制。但這一體制的資金來(lái)源結(jié)構(gòu)不盡合理，特別是缺乏外資和民營(yíng)資金的直接投入，缺乏以企業(yè)為主體的債務(wù)資金規(guī)模，這就需要進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化。
（二）財(cái)政收支態(tài)勢(shì)良好，構(gòu)成山西高速公路建設(shè)債務(wù)的安全屏障
1.財(cái)政收支連年增長(zhǎng)，成為按時(shí)還債的可靠基礎(chǔ)與來(lái)源
進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，山西省財(cái)政收支連年以兩位數(shù)字增長(zhǎng)。2006年山西全省財(cái)政總收入完成1048.9億元，增長(zhǎng)38.24％，首破千億元大關(guān)；一般預(yù)算支出規(guī)模達(dá)911.96億元，增長(zhǎng)36.37％。預(yù)計(jì)今后一段時(shí)期，山西省財(cái)政收支還將呈現(xiàn)增長(zhǎng)的勢(shì)頭，這就為高速公路債務(wù)的按時(shí)償還提供了雄厚的財(cái)政基礎(chǔ)和資金來(lái)源。
2.財(cái)政赤字依存度低于全國(guó)水平，但對(duì)中央財(cái)政依存度過(guò)高
“財(cái)政赤字率”是世界上比較通行的用財(cái)政指標(biāo)衡量財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的方法之一，它反映財(cái)政支出對(duì)赤字支出的依賴程度，也能間接反映債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，世界通行的上限指標(biāo)為3％。筆者以2003年有關(guān)數(shù)據(jù)為例衡量山西省的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。2003年山西全省GDP為2456.59億元，財(cái)政總收入為379.59億元，一般預(yù)算支出是415.69億元，財(cái)政赤字為36.09億元。山西的財(cái)政赤字率=當(dāng)年財(cái)政赤字量÷當(dāng)年GDP×100％，計(jì)算結(jié)果為：赤字比率是1.47％，低于全國(guó)的2.54％，也遠(yuǎn)低于世界的3％的上限。這說(shuō)明山西省財(cái)政赤字率很低，完全有能力按時(shí)歸還高速公路的債務(wù)。
“赤字依存度”也反映財(cái)政赤字風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)，即：赤字依存度=年度財(cái)政赤字÷財(cái)政總支出（包括債務(wù)支出）×100％。2003年全國(guó)“赤字依存度”為12％。也就是說(shuō)，在24652.4億元的財(cái)政支出中，財(cái)政赤字有2961.43億元，其中有12％是通過(guò)赤字支出實(shí)現(xiàn)的。同樣，山西的8.68％也反映了在2003年415.69億元的財(cái)政支出中，財(cái)政赤字有36.1億元，其中有8.68％是通過(guò)赤字支出實(shí)現(xiàn)的。顯然，山西8.68％的赤字依存度要低于全國(guó)12％的水平。
3.外債借債率接近國(guó)際通行的上限，應(yīng)該引起注意
一般來(lái)說(shuō)，外債對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及財(cái)政穩(wěn)定性的影響會(huì)更大一些。因此，人們常常用償債比例（債務(wù)償還額占出口收入的比例）測(cè)算外債借債率。2003年底，山西省當(dāng)年GDP為2456.59億元，外債余額總計(jì)為19.24億美元（換算成人民幣為159.11億元），海關(guān)出口總額為22.66億美元。將這些數(shù)據(jù)代入以下公式，則可得出：外債借債率=外債余額÷年出口外匯收入×100％=192374÷226599×100％=84.9％。該指標(biāo)國(guó)際通行的上限一般不應(yīng)超過(guò)100％。可見(jiàn)，山西省的外債借債率為84.9％，沒(méi)有突破100％，但必須引起警惕，以避免風(fēng)險(xiǎn)。
4.外債負(fù)擔(dān)率處于正常范圍內(nèi)，對(duì)經(jīng)濟(jì)、財(cái)政的績(jī)效影響很小
使用通行的外債負(fù)擔(dān)率也可衡量山西省的外債負(fù)擔(dān)能力。外債負(fù)擔(dān)率的國(guó)際通行上限是20％～25％。筆者還用以上2003年山西省外債的有關(guān)數(shù)據(jù)代入外債負(fù)擔(dān)率公式計(jì)算，即：外債負(fù)擔(dān)率=外債余額÷GNP×100％=159.11÷2456.59
×100％=6.48％。計(jì)算結(jié)果說(shuō)明，山西的外債負(fù)擔(dān)率處于正常范圍內(nèi)的較低水平線，對(duì)山西全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收支的績(jī)效影響不大。
（三）高速公路債務(wù)良性發(fā)展，風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)很小
1.高速公路債務(wù)資金的資產(chǎn)形成率比較高，具有較強(qiáng)的資產(chǎn)增值償債能力
債務(wù)資金的資產(chǎn)形成率是指?jìng)鶆?wù)融資用于公共工程和基礎(chǔ)設(shè)施投資形成的政府所擁有的各種“可再生性資產(chǎn)”的比率。比率高，說(shuō)明資產(chǎn)增值償債能力強(qiáng)；比率低，則反映資產(chǎn)增值償債能力弱。該指標(biāo)反映評(píng)估債務(wù)資金的使用效率和可持續(xù)性。山西高速公路建設(shè)債務(wù)資金215.1億元， 形成資產(chǎn)332.39億元。這些資產(chǎn)隨著全國(guó)高速公路網(wǎng)絡(luò)體系的健全與完善，城鄉(xiāng)居民汽車擁有量的提高等因素的變化，其增值償債能力就會(huì)越來(lái)越強(qiáng)。
2.山西高速公路債務(wù)負(fù)擔(dān)率有所提高，但仍然處于控制之中
正確確定債務(wù)規(guī)模是債務(wù)管理的首要問(wèn)題，也是量度財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)最直接、最有說(shuō)服力的又一指標(biāo)。目前世界上通行的做法是用債務(wù)累積余額與GDP的比例——債務(wù)負(fù)擔(dān)率來(lái)說(shuō)明在當(dāng)年生產(chǎn)的總資源中，有多大比例的資源為累積債務(wù)所使用。可以計(jì)算出2003年債務(wù)負(fù)擔(dān)率=年底債務(wù)累積余額÷當(dāng)年GDP×100％=19.24（億美元）÷2456.59（億元）×100％=159.11（億元）（按當(dāng)時(shí)市場(chǎng)匯率折算的人民幣金額）÷2456.59（億元）×100％=6.48％。這表明，在2003年山西省生產(chǎn)的總資源中，有6.48％的資源為累計(jì)債務(wù)所使用，這也反映出國(guó)民經(jīng)濟(jì)對(duì)債務(wù)的依賴性和承受力。國(guó)際通行的上限是20％～25％。6.48％的債務(wù)負(fù)擔(dān)率說(shuō)明山西省債務(wù)規(guī)模遠(yuǎn)低于國(guó)際通行的警戒線，由此可以推論，作為山西省債務(wù)規(guī)模組成部分的高速公路債務(wù)累積余額，比國(guó)際通行的警戒線更低，也更安全。
3.高速公路項(xiàng)目不同，其自身償債能力也不同
高速公路自身償債能力主要就是指它的收入能力。山西省17條高速公路自通車運(yùn)營(yíng)以來(lái)，運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)收入顯著提高，收入能力明顯增強(qiáng)。但是，不同路段的收入又有較大差異。現(xiàn)在有債務(wù)的16條高速公路中，能夠按時(shí)償債的有5條，即：太祁路、侯運(yùn)路、太舊路、祁臨路和晉焦路。自1996年通車運(yùn)營(yíng)，特別是2001年至2004年間，車輛通行費(fèi)收入增長(zhǎng)速度迅速，平均年增長(zhǎng)率達(dá)39.7％，在償還統(tǒng)貸及企業(yè)自有貸款本金利息的同時(shí)，收支余額達(dá)到3.13億元，總體進(jìn)入收入大于支出的良性循環(huán)軌道。不能按時(shí)償債的有京大、太原南過(guò)境和臨侯路等，這些單位貸款本金共計(jì)43.85億元，由于貸款本息負(fù)擔(dān)較大，而這些高速公路的運(yùn)營(yíng)效益相對(duì)低于還債水平，所以不能按銀行簽訂的協(xié)議分年度按時(shí)清償。還有4條高速公路在一定期限是無(wú)法償債的。需要指出的是，山西省探索建立的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分類管理、規(guī)范高效”的宏觀監(jiān)控管理模式，對(duì)解決不同路段還債能力不同的問(wèn)題是很有針對(duì)性意義的，這不僅有利于發(fā)揮高速公路的可持續(xù)性發(fā)展，也有利于保證高速公路債務(wù)資金的借、用、還的按時(shí)和高效，進(jìn)而提高政府債務(wù)的整體管理水平和誠(chéng)信形象。
4.高速公路總體債務(wù)目前比較沉重，但未來(lái)會(huì)逐步減輕
山西省17條高速公路運(yùn)營(yíng)貸款總額為190.4億元，這樣的債務(wù)負(fù)擔(dān)從目前來(lái)看還是比較沉重的，如果加上待建的公路債務(wù)，負(fù)擔(dān)就更重了。因?yàn)樯轿鞲咚俟氛w還處于建設(shè)階段，通車?yán)锍獭⒔煌髁亢屯ㄐ匈M(fèi)收入等也屬于收小于支的初級(jí)階段。但是，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新的發(fā)展機(jī)遇期，當(dāng)山西全省正在建設(shè)和待建的2700余公里高速公路網(wǎng)的建成后進(jìn)入整體運(yùn)營(yíng)階段、山西經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、公路網(wǎng)絡(luò)的四通八達(dá)和加倍延伸、公私汽車擁有量的猛增而使車流量大規(guī)模增加，高速公路整體收入將大幅度提高而進(jìn)入收大于支的階段，現(xiàn)在的債務(wù)和將來(lái)的債務(wù)也將會(huì)逐步減輕，最終清償各類債務(wù)。
三、高速公路債務(wù)的主要特點(diǎn)
作為山西省政府債務(wù)體系的重要組成部分，高速公路的債務(wù)有其獨(dú)特之處，根據(jù)以上分析可以概括為以下幾個(gè)方面：
（一）規(guī)模龐大而可控性強(qiáng)
目前，山西高速公路各種債務(wù)的總體規(guī)模已經(jīng)相當(dāng)龐大，到2004年底，債務(wù)總額已達(dá)215.1億元，占山西全省政府債務(wù)余額574.8億元的37.42％，而且，這一比例將隨著今后十多年高速公路建設(shè)的快速發(fā)展而迅速擴(kuò)大。但是，與其他類型的債務(wù)比較，高速公路債務(wù)主體比較明確，債務(wù)管理比較規(guī)范，債務(wù)統(tǒng)計(jì)相對(duì)準(zhǔn)確，債務(wù)規(guī)模相對(duì)容易控制，債務(wù)償還又有一定的資金來(lái)源保障。因此，它是一種可控制性強(qiáng)的債務(wù)，不可能直接引發(fā)各種社會(huì)問(wèn)題。
（二）項(xiàng)目眾多而安全性強(qiáng)
由于山西重視高速公路管理體制的改革和用法律、法規(guī)或規(guī)章制度來(lái)解決高速公路建設(shè)發(fā)展中的種種問(wèn)題，規(guī)范收費(fèi)還貸的體制與機(jī)制，因此山西目前16條以至今后更多條高速公路的債務(wù)管理、運(yùn)營(yíng)多數(shù)都是規(guī)范的，再加上山西高速公路整體還債能力較強(qiáng)和山西全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政收入暴漲，因此，盡管高速公路債務(wù)總量已經(jīng)很大，但其安全系數(shù)還是很高的。
（三）統(tǒng)一管理但缺少相應(yīng)的機(jī)制
山西省的法規(guī)、規(guī)章和制度確定了本省探索建立的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分類管理、規(guī)范高效”的宏觀監(jiān)控管理模式，但是卻未能建立和完善相應(yīng)的機(jī)制和手段。例如，對(duì)于高速公路債務(wù)缺乏統(tǒng)一的、完整的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，有的公司或路段甚至連統(tǒng)一的統(tǒng)計(jì)口徑都沒(méi)有，這就很難運(yùn)用負(fù)債率、償債率等監(jiān)控指標(biāo)來(lái)建立債務(wù)的信息披露、監(jiān)督約束和預(yù)警機(jī)制。
（四）行政性強(qiáng)而市場(chǎng)化弱
山西高速公路的債務(wù)構(gòu)成中，政府部門借債過(guò)大，而作為市場(chǎng)微觀主體的企業(yè)借債的比例則過(guò)小，而且缺少外商和民營(yíng)直接介入。這一方面反映了山西省重視高速公路的公益性；但另一方面也說(shuō)明對(duì)高速公路的商品性等屬性還缺乏應(yīng)有的重視，從而形成行政性強(qiáng)而市場(chǎng)化弱的特點(diǎn)。
四、加強(qiáng)債務(wù)管理的對(duì)策建議
上述高速公路債務(wù)的狀況，在一定意義上也是山西全省政府債務(wù)狀況的縮影或?qū)懻铡８叨戎匾暋⒓訌?qiáng)高速公路建設(shè)債務(wù)管理、監(jiān)督和運(yùn)營(yíng)，對(duì)加強(qiáng)山西省政府債務(wù)管理和促進(jìn)高速公路的發(fā)展都有著重要意義。為此，筆者分別從觀念、制度和舉措三個(gè)層次上提出如下對(duì)策建議：
（一）樹立債務(wù)管理新觀念，為高速公路債務(wù)管理提供精神動(dòng)力
1.有富民利民的觀念
如此高速公路建設(shè)才能成為民營(yíng)企業(yè)新的投資熱點(diǎn)。
2.有為民便民的觀念
如此才能積極創(chuàng)造條件，擴(kuò)大民間投資對(duì)銀行貸款的規(guī)模，加大對(duì)高速公路的投資。
3.有系統(tǒng)管理的觀念
使債務(wù)管理具有合理的布局和整體的規(guī)劃。
4.有依法管理的觀念
債務(wù)管理的本質(zhì)是資金的管理，靠人治管理是很不可靠的，有的基層政府管理債務(wù)出現(xiàn)的種種問(wèn)題就說(shuō)明了這一點(diǎn)。山西省要想避免這些問(wèn)題，就要自覺(jué)學(xué)法、用法和守法，在實(shí)踐過(guò)程中形成依法管理債務(wù)的思想觀念。
（二）建立規(guī)章，完善制度，為高速公路債務(wù)管理提供根本保障
1.把高速公路債務(wù)管理納入預(yù)算管理
由于高速公路債務(wù)是政府債務(wù)體系的重要組成部分，而按時(shí)償還債務(wù)又是財(cái)政支出的法定責(zé)任，所以把高速公路債務(wù)管理提高到預(yù)算管理的高度，就是把這一管理納入科學(xué)化、法制化和規(guī)范化的軌道。這就要求省發(fā)改委、交通、財(cái)政等政府有關(guān)部門每年在編制預(yù)算期間，做出下一年度高速公路投融資規(guī)劃，財(cái)政部門根據(jù)負(fù)擔(dān)能力進(jìn)行審查，將有關(guān)意見(jiàn)與規(guī)劃一起報(bào)有關(guān)權(quán)力機(jī)構(gòu)審查。獲得批準(zhǔn)后，作為“第二預(yù)算”與公共預(yù)算一起作為財(cái)政活動(dòng)予以執(zhí)行。將高速公路債務(wù)納入統(tǒng)一的政府債務(wù)監(jiān)測(cè)體系，要強(qiáng)化對(duì)其預(yù)算外收支的監(jiān)管統(tǒng)計(jì)，尤其是要加強(qiáng)制度建設(shè)，通過(guò)制度設(shè)計(jì)建立一套科學(xué)、合理、規(guī)范的管理、監(jiān)測(cè)、預(yù)警體系，以充分發(fā)揮高速公路債務(wù)的積極作用，降低以至避免山西省政府債務(wù)的總體風(fēng)險(xiǎn)。
2.建立健全債務(wù)監(jiān)督和管理機(jī)構(gòu)
目前，山西省高速公路有些地方依然存在債務(wù)、資金多頭管理、各自為政、債務(wù)規(guī)模與債務(wù)資金使用及償債能力不清的問(wèn)題。要解決這些問(wèn)題，就需對(duì)高速公路債務(wù)進(jìn)行歸口管理，由專門的部門統(tǒng)一管理各類債務(wù)，明確其職責(zé)、權(quán)限，賦予其相應(yīng)的職能，發(fā)揮其管理、監(jiān)控、預(yù)警的作用，積極防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。（１）債務(wù)管理決策機(jī)構(gòu)。可以由省政府及有關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)和專家學(xué)者組成政府債務(wù)管理決策機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)研究和審定高速公路的發(fā)展戰(zhàn)略及其舉債的規(guī)模和種類、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制原則和債務(wù)管理的政策、規(guī)章、制度等工作，并協(xié)調(diào)有關(guān)方面的工作。（２）債務(wù)管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)。這個(gè)機(jī)構(gòu)可以設(shè)在交通主管部門，也可以設(shè)在財(cái)政部門，或者由兩家聯(lián)合組成。主要負(fù)責(zé)高速公路債務(wù)的管理，預(yù)測(cè)高速公路項(xiàng)目的資金需求，進(jìn)行貸款業(yè)務(wù)申請(qǐng)；實(shí)施貸后跟蹤管理；根據(jù)貸款的期限和償還方式，對(duì)全部貸款進(jìn)行分類整理，按照債務(wù)結(jié)構(gòu)合理化的要求，通過(guò)對(duì)增量債務(wù)的調(diào)整進(jìn)行結(jié)構(gòu)控制；登記債務(wù)資料，根據(jù)有關(guān)部門提供的債務(wù)狀況資料，進(jìn)行收集與整理的工作，建立完善政府債務(wù)檔案。（３）債務(wù)管理的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，由債務(wù)管理決策機(jī)構(gòu)授權(quán)，獨(dú)立于政府之外，對(duì)政府債務(wù)進(jìn)行監(jiān)督管理的管理機(jī)構(gòu)。可以委托銀行、會(huì)計(jì)師事務(wù)所或?qū)徲?jì)局對(duì)高速公路債務(wù)實(shí)施監(jiān)督，履行其監(jiān)督職責(zé)。
3.建立完善債務(wù)管理制度體系
為了使高速公路債務(wù)的發(fā)展與管理沿著規(guī)范化的方向前進(jìn)，就要建立和完善債務(wù)管理制度體系。這一體系至少應(yīng)包括以下三個(gè)層次：（１）現(xiàn)行有關(guān)金融及風(fēng)險(xiǎn)管理的相關(guān)法律法規(guī)制度。這一層次主要有《合同法》、《民法通則》、《公司法》、《中國(guó)人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《貸款通則》、《擔(dān)保法》、《票據(jù)法》和《會(huì)計(jì)法》等法律法規(guī)。同時(shí)，要把修改《預(yù)算法》和《擔(dān)保法》等相關(guān)法律、法規(guī)的工作盡早提到國(guó)家立法機(jī)關(guān)的議事日程上來(lái)。（２）山西的債務(wù)管理辦法。目前已經(jīng)出臺(tái)了《山西省公路車輛通行費(fèi)收取辦法》等地方法規(guī)和規(guī)章，但以債務(wù)管理為主要內(nèi)容的制度至今還沒(méi)有。山西省應(yīng)該象遼寧省一樣，結(jié)合國(guó)家有關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章和制度，根據(jù)自己的實(shí)際情況制定債務(wù)管理的地方法規(guī)或政府規(guī)章。（３）債務(wù)管理部門內(nèi)部管理制度。通過(guò)三個(gè)層次的債務(wù)管理體系，強(qiáng)化和提高有關(guān)部門的舉債約束和債務(wù)管理水平。
4.提高債務(wù)管理技術(shù)水平
債務(wù)管理技術(shù)水平主要體現(xiàn)在債務(wù)總量控制水平和債務(wù)結(jié)構(gòu)配置水平上。前者主要通過(guò)指標(biāo)分析的方法測(cè)算出債務(wù)依存度、債務(wù)負(fù)擔(dān)率、年度債務(wù)率（赤字率）和償債率等指標(biāo)，再根據(jù)理論標(biāo)準(zhǔn)和地方實(shí)際，確定警戒線以達(dá)到控制債務(wù)的目的；后者則主要通過(guò)缺口管理的方法，根據(jù)期限、利率和償還方式等指標(biāo)將需償還的債務(wù)與財(cái)政收入進(jìn)行比較，針對(duì)產(chǎn)生的資金缺口進(jìn)行分析、管理及調(diào)整。要提高這兩個(gè)方面的管理技術(shù)水平，（１）必須加強(qiáng)學(xué)習(xí)，特別是與債務(wù)相關(guān)的人員要努力學(xué)習(xí)金融債務(wù)知識(shí)和財(cái)政管理理論，高速公路債務(wù)管理決策、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員理應(yīng)做出榜樣；（２）必須進(jìn)行專門訓(xùn)練，比如派人到金融機(jī)構(gòu)考察研究債務(wù)管理的具體技術(shù)，或者到國(guó)外培訓(xùn)，以切實(shí)提高其技術(shù)水平，為債務(wù)管理提供可靠的人才支持和知識(shí)基礎(chǔ)；（３）必須借鑒國(guó)際公認(rèn)的警戒線，根據(jù)山西省經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)發(fā)展以及財(cái)政收支狀況，研究制定出符合省情、切實(shí)可行的合理警戒線，將政府外債管理、財(cái)政預(yù)算管理和宏觀政府債務(wù)管理有機(jī)結(jié)合起來(lái)，從而防范和及時(shí)化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
5.建立有效的管理機(jī)制
對(duì)高速公路建設(shè)債務(wù)進(jìn)行科學(xué)管理，僅靠體制、人才和技術(shù)是不夠的，還必須在機(jī)制上下功夫。這就需要借鑒國(guó)內(nèi)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立完善的債務(wù)確認(rèn)、管理和監(jiān)督等機(jī)制。（１）債務(wù)確認(rèn)機(jī)制。需要確認(rèn)的對(duì)象主要包括：外國(guó)政府貸款；國(guó)債轉(zhuǎn)貸基金；地方政府擔(dān)保；高速公路收支缺口和債務(wù)；為高速公路服務(wù)的有關(guān)部門、事業(yè)單位和企業(yè)的不良資產(chǎn)等，都需報(bào)有關(guān)部門備案，進(jìn)行分類管理。（２）債務(wù)衡量機(jī)制。這個(gè)機(jī)制主要指總量風(fēng)險(xiǎn)衡量和結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)衡量。前者指衡量政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大小可以通過(guò)指標(biāo)分析的方法，采用債務(wù)依存度、債務(wù)負(fù)擔(dān)率、年度債務(wù)率（赤字率）、償債率等常用指標(biāo)建立債務(wù)衡量機(jī)制；后者是預(yù)測(cè)地方政府未來(lái)年度財(cái)政收支狀況，對(duì)比未來(lái)年度的償債額度和償債方式，通過(guò)考察是否存在資金缺口來(lái)衡量債務(wù)的結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。（３）建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。根據(jù)債務(wù)產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)程度的不同，建立不同的債務(wù)資金管理方法。（４）債務(wù)資金使用的監(jiān)督機(jī)制。為保障債務(wù)資金的安全，要建立“政府部門監(jiān)督、貸款主體自控和外部稽核檢查”的三方監(jiān)督體制。（５）建立健全償債機(jī)制，明確償債責(zé)任。
（三）出臺(tái)措施，強(qiáng)化落實(shí)，為高速公路債務(wù)管理提供有力支持
1.要建立政府償債準(zhǔn)備金
山西省政府債務(wù)規(guī)模比較大，除高速公路等建設(shè)性的顯性債務(wù)相對(duì)公開、透明并有相應(yīng)的償債能力外，還有為數(shù)不少的或有債務(wù)，這就加大了債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)可能性。為減少以至規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，需要建立政府償債準(zhǔn)備金，償債準(zhǔn)備金應(yīng)由財(cái)政部門實(shí)行專戶管理。而且，要建立和完善償債準(zhǔn)備金制度，對(duì)該資金的來(lái)源、使用等進(jìn)行規(guī)范。例如，可將債務(wù)投資項(xiàng)目收益和財(cái)政結(jié)余調(diào)劑直接撥入該準(zhǔn)備金，并多渠道籌集資金，專項(xiàng)用于各種地方政府債務(wù)的償還；將償債準(zhǔn)備金納入年度財(cái)政預(yù)算，每年年初編制預(yù)算時(shí)按一定比例安排還本付息支出，有利于保證財(cái)政償債有穩(wěn)定的資金來(lái)源，降低政府的償債風(fēng)險(xiǎn)；有關(guān)管理部門須對(duì)財(cái)政償債資金的安排和使用進(jìn)行監(jiān)督檢查。
2.創(chuàng)新融資方式，吸引民間資本
山西民間資本規(guī)模較大，但長(zhǎng)期以來(lái)民間投資渠道狹窄，特別是廣大市民，投資品種單一，致使大量社會(huì)閑散資金沉淀在銀行里。2004年末，山西城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄存款余額已達(dá)3342.31億元，比2003年凈增560.81億元（《太原晚報(bào)》2005年1月12日7版）這樣的儲(chǔ)蓄規(guī)模，足可完成山西全省2020年前的高速公路網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)。問(wèn)題的關(guān)鍵在于如何“撬動(dòng)”民間資本，特別是廣大民眾的資金進(jìn)入山西高速公路領(lǐng)域。筆者認(rèn)為，還需創(chuàng)新融資方式，推出新的投資品種：（１）推出高速公路建設(shè)項(xiàng)目的信托產(chǎn)品，吸引信托公司包括國(guó)外信托機(jī)構(gòu)投資運(yùn)作，從而最終吸引民間閑散資金進(jìn)入高速公路建設(shè)領(lǐng)域。（２）發(fā)起設(shè)立高速公路產(chǎn)業(yè)投資基金，以股權(quán)投資方式進(jìn)入高速公路領(lǐng)域。例如，將優(yōu)質(zhì)的投資項(xiàng)目在社會(huì)上公開招標(biāo)招股，中標(biāo)或入股者無(wú)論屬于何種經(jīng)濟(jì)成分，都可以吸納產(chǎn)業(yè)投資基金作為自己的項(xiàng)目資本金或股本金。（３）特許經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押貸款。對(duì)預(yù)期收益比較穩(wěn)定的高速公路項(xiàng)目，允許以政府授權(quán)的特許經(jīng)營(yíng)收費(fèi)權(quán)和收益權(quán)為質(zhì)押權(quán)益向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)質(zhì)押貸款。（４）優(yōu)先股方式。政府注入部分啟動(dòng)資金成立高速公路項(xiàng)目公司，公司可為股份制或有限責(zé)任制，公司股權(quán)分配上可設(shè)一定比例的優(yōu)先股，并定向募集，政府對(duì)優(yōu)先股承諾固定的回報(bào)率，若分紅低于回報(bào)率，政府給予補(bǔ)償。（５）委托貸款方式。鼓勵(lì)基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目公司與銀行合作，開展基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的委托貸款，特別是個(gè)人委托貸款業(yè)務(wù)以吸引民間閑散資金。（６）實(shí)行股份制吸納吸引企業(yè)法人、社團(tuán)法人和居民個(gè)人投資入股。股份募集對(duì)象應(yīng)以高速公路項(xiàng)目的受益集團(tuán)和個(gè)人為主。在符合國(guó)家有關(guān)政策的前提下，可按照受益者負(fù)擔(dān)的原則，根據(jù)擬建交通項(xiàng)目的具體情況，制訂相應(yīng)的地方法規(guī)，組織受益企業(yè)或其他經(jīng)濟(jì)實(shí)體按一定的方式共同投資建設(shè)。
3.推廣項(xiàng)目業(yè)主招投標(biāo)制，探索發(fā)行高速公路建設(shè)債券
上海市、廣東省等省市制訂相關(guān)政策，實(shí)行了高速公路項(xiàng)目業(yè)主招投標(biāo)制，吸引社會(huì)資金投向高速公路項(xiàng)目建設(shè)。山西省應(yīng)該借鑒這一經(jīng)驗(yàn)，在以前實(shí)踐的基礎(chǔ)上，積極推廣、完善高速公路項(xiàng)目業(yè)主招投標(biāo)制。這樣，既可廣泛吸納社會(huì)閑散資金，又能減少或規(guī)避高速公路建設(shè)中的腐敗現(xiàn)象。債券融資因其具有規(guī)模大、期限長(zhǎng)、成本低等特點(diǎn)而成為國(guó)外道路建設(shè)的重要融資手段，“十一五”時(shí)期將是我國(guó)債券市場(chǎng)大發(fā)展的時(shí)期，山西有關(guān)部門應(yīng)審時(shí)度勢(shì)，抓住機(jī)遇，積極探索發(fā)行高速公路建設(shè)債券，使之成為山西省一條主要的融資渠道。
