本文系綿陽市科技局重點科研項目《非營利組織新績效預算管理模式研究》系列文章之一（2005DR001-5）
【摘要】在非營利組織中引入新的管理機制，建立績效預算評價指標體系，有助于提高其使用資金和服務的質量，收到良好的社會效益，從而實現非營利組織的可持續發展。本文對此進行深入闡述。
近年來，隨著社會需求的多樣化，我國非營利組織得到了迅速發展，并在社會主義經濟建設中扮演著越來越重要的角色。其活動廣泛分布于經濟、教育、文化、衛生、科技、體育、環保、社會福利、社會中介和法律服務等領域，發揮著不可替代的重要作用，已成為與人民生活息息相關的重要社會力量。非營利組織在體制轉軌中存在諸多的問題，要使其更好地適應經濟發展的需要，實現可持續的有效發展，就必須從制度和管理上下功夫。
一、非營利組織的特征
非營利組織（Non-profits Organization）是指不以營利為目的、主要以精神產品或各種服務形式向社會公眾提供服務的非政府的各種組織機構的簡稱。西方學者把它稱為第三部門。如果把政府視為第一部門、市場（營利部門或企業）視為第二部門，那么相對于前兩個部門而言，非政府和非營利組織則稱之為第三部門。常見的非營利組織有各種社會團體、民辦非企業單位、基金會、社區發展合作組織、志愿者組織、國有醫院、學校和研究院（所）等。非營利組織與企業、政府等其他社會組織相比，具有很多特殊性。
（一）非營利性
非營利組織不是為其擁有者謀求利潤，但這并不是其不產生利潤，而是所產生利潤的用途必須遵循服務于公眾的基本宗旨，不能在其所有者或管理者中進行分配，這是與企業追求利潤最大化為目的的最大區別。
（二）組織性
非營利組織必須是建立在一定制度化基礎上的正式組織，有常規的組織機構和管理體制，具備法人資格。
（三）民間性
非營利組織必須與政府組織分離，有自己的獨立決策權，不為政府所控制。
（四）非政府性
非營利組織和政府部門存在著許多相似之處，它們的資金來源可能都是財政預算資金，有可能將社會公益性而不是營利性作為組織的目標；非營利組織實行自我管理，自我監控，內部的治理程序不受制于政府、私營企業或其他非營利組織。
（五）公益性
非營利組織成員活動的目的是為公眾利益服務，因此它具有公益性。
（六）資金或資源來源的特殊性
非營利組織的資金或資源提供者將資金或資源交給該組織，目的在于保持和加強該組織為整個社會或特定團體提供商品或勞務的能力，任何單位或個人不因為出資而擁有非營利組織的所有權。
總的來說，非營利組織的特征可概括為提供公共服務，不以營利為目的，經營期間不獲取回報，承擔一定的受托經濟責任，清算時資產提供者不獲取清償財產。
二、績效預算管理是非營利組織可持續發展要求的必然
（一）績效預算的定義
績效預算是要闡述和明確請求撥款所要達到的目標，為實現這些目標而設定的計劃需要花費多少錢以及用哪些量化指標來衡量其在實施每項計劃的過程中取得的成績和完成工作的情況。績效預算由績、效、預算三個要素構成。“績”是指財政性資金支出要達到的目標；“效”是指用具體指標評估完成目標的情況和取得的成績；“預算”是指財政為這一支出目標提供的撥款額度。1949年美國首次提出了這種預算方法，稱為performance Budgeting，是政府部門按所完成的各項職能進行預算，干多少事，撥多少錢。績效預算已成為西方發達國家主要的預算模式，我國正逐步引入績效預算方法，并將其融入到預算管理中。
（二）績效預算評價方法對非營利組織的作用
非營利組織種類繁多，不同類型的組織采取的管理方法不同，但目的卻一致，其側重點是從關注組織的“過去”轉向了關注組織的“發展”，關注組織使命與員工崗位工作的關聯性、績效合同、績效完成過程及績效結果，把財務指標與非財務指標、效率指標與效益指標、長期指標與短期指標結合了起來，實施動態調整，從而推動非營利組織的發展。非營利組織的社會團體多是由政府職能部門轉變而來，收入的主要來源是依靠政府的財政撥款和補貼，實行“核定收支、定額定項補助、超支不補、結余留用”的預算管理辦法。隨著改革的不斷深入，國家不再是非營利組織收入的惟一提供者，除財政撥款和專項補貼外，還有非營利組織的會費收入、用于公益事業的營業性收入以及私人的捐贈收入等等。
對于不斷加大的投入，非營利組織必須打破過去“重投入、輕效益”的做法，引入科學的管理方法，加強對資金及其資源的管理。目前，更適合非營利組織特征的管理方法是較為先進的績效預算評價方法體系。該方法體系不僅對其“過程——效率”進行管理，更重要的是能對其“結果——效益”運用科學的方法加以客觀公正的評價，與組織目標是相一致的。
績效預算評價方法的運用，對于非營利組織的可持續發展具有重要的作用：
1.績效預算評價方法可以較大幅度地提高非營利組織資金的使用效率
非營利組織引入績效預算管理的主要目的就是要提高資金的使用效率。效率是指人們在生產中投入與產出或成本與收益之間的比例關系。效率的高低取決于一定成本下收益的多少或一定收益下成本的大小，即：成本／收入＝效率。花費了一定的人力和物力能夠提供最多最好的產品和服務是效率高的表現。就非營利組織來說，每單位收入所產生的經濟價值或所耗用的成本，均可作為重要的績效評價指標，如社會福利機構在募集收入過程中所消耗的成本等。就大部分非營利組織來說，非營利活動所需要的開支與能募集的資源之間存在著巨大的缺口，如果所獲得的收入使用效率不高，或無效使用資源都將導致社會整體資源的不合理配置，從而降低社會整體福利水平，也將會面臨著被淘汰的命運。因此，非營利組織只有通過建立績效預算評價方法體系，從非營利組織效率角度實施科學評價，從而使收入發揮最大的效用，獲得最大的價值，才能更好地生存和得到可持續發展。
2.績效預算評價方法對非營利組織運營效益進行評價，可以較大幅度地提高其組織的滿意度
對營利組織來說，經濟效益的最大化是其追求的目標；對非營利組織來說，社會效益是其追求的目標，社會效益是否達到了預期的效果，在很大程度上可以通過服務對象的滿意度得到體現。以服務對象滿意度為中心也應是非營利組織追求的最高目標，服務對象滿意反映了服務對象對服務或產品價值的一種主觀感受。組織在強調效率性的績效指標時，如果無法兼顧產品或各種服務的質量，必然導致服務對象滿意度的降低，從而使組織的發展缺乏恒久的生命力。因此，運用績效預算評價方法，對非營利組織資源利用的過程進行有效管理，在提高資金使用效率的同時兼顧組織產品和服務的質量，可以提高服務對象的滿意度，從而使其組織運營的結果達到最佳。
（三）績效預算評價是非營利組織的一種管理手段
非營利組織在很大程度上依賴于社會各部門、各階層人力、物力和財力的不斷投入，而這些投入的資源是具有稀缺性與排他性的，只有使其稀缺的資源發揮出最大的效用，非營利組織才可以生存、發展與壯大。盡管營利不是非營利組織的組織目標，但并不意味著非營利組織因此可以不追求組織績效，相反，非營利組織如何追求更有效地利用組織資源完成組織使命，已成為其工作重點。由于各類組織在同類社會資源上的競爭愈來愈激烈，非營利組織自身的企業化運作實踐仍處在不斷完善的過程中。如果非營利組織對資源的管理與運用效率較差，必然會影響到預期結果，因此非營利組織及其績效評價成為受到廣泛關注的問題。筆者認為，非營利組織對公共管理過程中投入、產出、最終結果所體現出來的績效實施評價與認可時，應該通過超越財務指標以外的若干指標，把評價的重點轉移到投入、產出、最終結果等方面來，并且通過績效預算評價的形式來規范組織成員的行為。因此，建立科學的非營利組織預算績效評價體系是十分重要和必要的。
（四）績效預算評價是非營利組織的一種監督機制
非營利組織的社會公益性及其特征決定了非營利組織應該成為一個多重投入、多重產出、多重目標、多重效率、多重效益、多重服務的復合體，其管理表現為復雜化，資金來源也表現為多樣化。多數情況下，非營利組織除國家財政撥款以外，還存在社會和個人的捐贈。非營利組織的出資者在捐出其資金所有權的同時，雖然不再擁有資金的權利，既不享有經營管理權，也不享有收益分配權，但必然關注該筆資金的使用方向，與非營利組織的經營管理者共同關注預期結果。非營利組織的經營管理者只能對組織的資產進行管理，不能隨意對其資產權益進行出售、轉讓，并且在某些情況下，必須按資源提供者的要求進行管理。當非營利組織的生存目標與公益目標發生沖突時，往往會出現組織的行政支出遠遠高于公益性支出，這時資金支出性質就發生了轉變，即公益性資金轉變成生存性資金，失去了公益性，從而導致組織無法實現應完成的社會使命。此時，組織也失去了生存的意義，則更談不上可持續發展。非營利組織通過績效預算評價這種科學管理手段，對組織的運營過程和資金的使用效率和效益進行有效的監督和評價，并對其投入結果進行全面考核，可以確保資金和資源按正常、有效的途徑使用，實現組織目標，使資金的運營效果達到最佳，行使了對經營管理者管理資金的行為的有效監督。
三、構建績效預算評價指標體系是非營利組織必不可少的環節
非營利組織績效管理的關鍵是建立預算評價指標體系，這也是非營利組織實施績效預算管理必不可少的環節。非營利組織績效預算指標體系的設置不僅要遵循目的原則、科學性原則、可比性原則、定量與定性相結合的原則、整體與可行性原則，還應考慮非營利組織所面臨的特殊環境，即非營利組織的特殊性。筆者從投入、產出、最終結果的全過程入手，構建非營利組織績效預算評價指標體系評價框架（如上圖所示）。
由于非營利組織的出發點和最終結果都不是以營利為目的，而是努力為社會公眾服務、提高其組織在社會公眾中的滿意度，因此，建立一個多重的績效預算評價指標體系，通過對財務預算評價指標、資金運作有效度和社會效益各項指標進行分析、考評，既可以提高非營利組織的財務管理水平，同時還可以促使非營利組織健康、有效、可持續地發展，始終保持良好的社會公眾形象。
