紹興電力局 孫耿民
加強企業內部控制，強化制度建設是解決當前一些企業內部管理松弛、控制弱化的重要舉措，是從源頭上治理腐敗的一項制度安排，是我國加入WTO的客觀要求，是一項重要的企業管理內容。作為國家獨資經營的、具有壟斷性質的、掌握著大量資源的供電企業，尤其有必要加強內部控制建設。本文就供電企業內部如何加強和實施內部控制談一些看法，供大家參考。
一、 內部控制的涵義
根據有關研究文獻，內部控制理論的發展經歷了一個漫長的時期，大致可分為內部牽制、內部控制制度、內部控制結構與內部控制整體框架等幾個不同階段。內部控制制度起源于美國，1949年美國注冊會計師協會在一份特別報告中，首次將內部控制界定為：一個企業為保護資產完整、保證會計數據的正確和可靠、提高經營效率、貫徹管理部門既定決策，所制訂的政策、程序、方法和措施。隨著歷史的發展，內部控制理論得到了進一步的豐富和發展。
在我國，內部控制的概念受西方的影響很大，在新《會計法》頒布實施之際，財政部會計司有關負責人在接受記者采訪時將其表述為：“從我國目前的情況來看，內部控制是指一個單位的各級管理層為了保護其經濟資源的安全、完整，確保經濟和會計信息的正確可靠，協調經濟行為，控制經濟活動，利用單位內部分工而產生的相互制約、相互聯系的關系，形成一系列具有控制職能的方法、措施和程序，并予以規范化、系統化，使之成為一個較為嚴密、完整的體系。”
內部控制作為一個體系或系統，包括會計控制（含財務，下同）、管理控制、業務控制和法規執行控制。會計控制的對象是貨幣以及與貨幣有關的物，管理控制的對象是人，業務控制的對象為物，而法規執行控制是其他三項控制的前提條件，會計控制則是內部控制系統的核心。
二、供電企業的特點及內部控制現狀
（一）供電企業的特點
1、供電企業具有國家賦予的地域壟斷地位，計劃經濟色彩較為濃厚，電力產品價格嚴格受控于國家政策，因此，經營上感覺不到市場經濟競爭的殘酷性。雖然內部管理上小改不斷，但總體上沿用傳統方法較多。就全國供電企業來看，還未完全進行公司制改革，實行現代企業制度。
2、供電企業是電力產品的經銷企業，但電力是特殊的產品，其產、供、銷、用瞬間同時完成，根本無法儲存。
3、供電企業是標準的資金密集型企業。無論是資本性收支或收益性收支，都是其他企業不可比的，如浙江省電力公司，近幾年的資本性投資均達到每年一百多億元，每年的銷售收入達到三百多億元，并以每年將近百分之二十的速度遞增。
4、電力產品涉及到千家萬戶、各行各業，管理范圍廣；電力資產數量多、價值大、分布范圍廣，幾乎遍及城鄉各個角落。如紹興電力局，到2002年底，固定資產原值就達50多億元，并以每年約百分之十的速度遞增。
5、供電企業與地方經濟關系密切。供電企業管理的好壞，直接影響到地方經濟的發展，同時地方經濟的發展也促進供電企業的發展，兩者是相輔相成、互相促進的關系。
（二）供電企業內部控制現狀
1、有一定的內部控制制度，但不健全。供電企業長期實行計劃經濟體制下的管理模式，內部實行統收統支，管理相對比其他企業要嚴格，相應的管理制度也制訂了不少。如浙江省電力公司就制訂了有關固定資產管理、城農網資金管理、全面預算管理、工程項目管理、招投標管理，以及財務、審計、監察等方面的制度、辦法、規定等。但隨著社會的發展，對照新《會計法》和國家有關法規的要求，就顯得不夠全面、系統，如對經濟崗位人員的控制，重要崗位監督，以及業務控制等方面，尚沒有一個較完整、系統的制度要求。
2、對制度的執行、檢查、監督不力，處理不嚴，以至于有些制度和規定形同虛設。如近幾年一再強調各單位不得私設各種名目的“小金庫”或“賬外賬”，在制度上也作了嚴格要求，但是“小金庫”等現象仍時有發生，有的金額還很大。
3、會計信息時有失真。供電企業受國家委托經營，其經營效率和效益體現在上級下達的有關考核指標上，并將指標完成的好壞與經營者和全體員工的收入掛鉤。受利益驅動，為了完成這些指標，經營者和相關人員（含財會人員）就會想盡各種辦法，使會計信息反映的指標符合上級考核要求，從而造成會計信息失真。
4、內部控制不嚴密，某些崗位職責設計不合理，相互牽制制約不夠，使犯罪分子有機可乘，違紀違法事件時有發生。如供電企業內部的基建部門，既負責工程施工的招投標，又管工程的現場施工和工程的預決算的審核等，管理權過于集中，不符合內部控制、相互制約的要求。因此，稍有不慎，很容易導致腐敗或犯罪事件的發生。
三、供電企業內部控制不嚴的主要原因
1、供電企業的產權尚不明晰。供電企業的出資人是國家，目前由國資委代表國家行使所有權，而國資委管理的企業不止一家，因此，實際的產權主體是不夠明晰的。所以，往往造成供電企業的領導層只是對委派他們的上級負責，或者是對上級下達的幾個考核指標負責，內部控制僅限于完成各項指標而已，真正的、內在的內部控制動力不足。
2、領導層重視程度不夠。領導者認為，供電企業由于具有天然的壟斷性，企業內部控制也有一定的基礎，一時的失控也不會造成企業倒閉。但是，在供電企業中，由于內部失控造成虧損的企業也為數不少，只是由于國家電網公司的單位太多，一經報表匯總，很多問題就會被掩蓋掉。
3、制度不全、執行不嚴、處理不力。供電企業是老國有企業，各種制度也訂了不少，但內容完整、相互協調、真正執行到位的卻不多。有些制度，往往是為了應付檢查、為通過評審而制訂的，因此往往造成執行不嚴、處理不力或無法處理的現象。
4、作為內部控制的核心部門“財會部門”的地位不高、權威性不夠。目前在供電企業中普遍存在這樣一種現象，即財會部門的主要工作是記賬、算賬、報賬，只發揮了會計核算的功能，與所謂的“賬房先生”的作用一樣。財會部門最重要的內部控制功能，則發揮不好或發揮不了，更被排除在領導層的決策之外。
5、外部監督乏力。為了加強監督，我國己形成了包括政府（財政、審計、稅務、工商、物價等）監督和社會（中介機構和社會輿論等）監督在內的外部監督體系，然而其監督效果卻不盡人意。究其原因主要是：一是沒有真正形成有法可依、執法必嚴、違法必究的大環境；二是法規不全，法規建設遠沒有達到市場經濟的要求；三是各種監督功能交叉，標準不一，橫向信息缺乏有效的溝通，未能形成監督合力；四是各種監督沒有按照法規要求的目標進行；五是不規范的執業環境和不正當的競爭；六是監督檢查人員的素質參差不齊。
四、供電企業內部控制的總體思路和對策
按照現代企業理論，在公司制度下，所有權和經營權相互分離。對所有者來說，其最關心的是投入資本的安全性和收益性，即實現資本保值增值的目標。實現這一目標必須要靠有效的內部控制來作保證。對經營者而言，也必須通過有效的內部控制，才能建立一種科學合理的激勵和約束機制，從而調動經營者管理好企業的積極性。
財政部發布的一系列《內部會計控制規范》，對企業建立健全內部控制系統是一個很好的指導范本。供電企業理應借此機會，按照財政部的要求，進一步加強內部控制建設，建立一套比較完善的內部控制系統，以保證供電企業能持續、健康、穩定、協調發展，充分發揮電力先行官的作用。
（一）建立完善的內部控制系統，領導重視是前提
對內部控制而言，一個積極的、主動參與的領導層是相當重要的。為使領導層重視并積極參與，可從以下幾方面著手：
1、提高領導層的綜合素質。領導者，特別是主要領導者的綜合素質在供電企業經營管理中起關鍵性作用，素質不同，對企業發展所產生的影響也完全不同；同理，領導者的綜合素質水平對企業內部控制建設也將產生重大影響。
2、將內部控制系統的建設列入領導者的政績考核內容。領導者的政績不是空的，必須從工作實際中體現出來，作為一個電力企業的領導，不重視或不懂內部控制，無疑是不稱職的，要把這一方面的要求列入領導者的政績考核內容，實行一票否決制。
3、供電企業內部控制方面出問題，首先必須追究領導者的責任。縱觀供電企業近幾年不斷發生各種案件，有的還是重復發生的同類案件，如“小金庫”等，都與沒有很好追究相關領導責任有關，從而影響了內部控制系統的建設和有效實施。
（二）營造良好的控制環境和全員參與的企業文化氛圍。控制環境是指對建立、加強或削弱特定政策、程序及其效率產生影響的各種因素。內部控制系統的執行者是包括領導在內的全體員工，每一個員工既是控制的主體、又是控制的客體。所以，員工的道德水準和價值觀念是企業內部控制環境的重要因素。
1、領導者應有良好的品行和內部控制理念。領導者是內部控制制度的制訂和執行者，首先必須以身作則、身體力行。制度、流程一經制訂，就必須嚴格執行，不能因為是領導就可以不受制度和流程的約束。
2、應盡快實行公司制改革，完善法人治理結構，建立產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學為基本特征的現代企業制度。目前，供電企業尚未進行公司制改革，所有權和經營權尚未真正分離，有些供電企業的黨委書記和總經理（或供電局長）仍由一人兼任，極不利于內部控制環境的形成。
3、營造良好的供電企業文化。企業文化是隨現代工業文明的發展而發展，具有本企業特征的基本信念、價值觀念、道德規范、規章制度、生活方式、人文環境以及與此相適應的思維方式和行為方式的總和。企業文化是一種無形力量，影響企業員工的思維方式和行為方式，良好的企業文化有助于企業內部控制作用的充分發揮。
4、建立有利于內部控制的組織結構和權責分工體系。組織結構建設的好壞，將直接影響供電企業的經營成果和控制效果。良好的組織必須以執行企業預算或計劃為使命，并具有清晰的職位層次順序、流暢的意見溝通渠道、有效的協調與合作體系。有了良好的組織結構，還必須進行合理的、符合內部控制要求的權責分工。合理的權責分工，將減少企業內部控制中的扯皮現象，增強各級員工參與內部控制的積極性、主動性。
5、建立有效的信息系統。信息系統的好壞，直接影響企業內部控制的效率和效果。一般而言，企業的信息系統包括企業財務會計信息系統、管理信息系統和生產管理信息系統。如浙江省電力公司已運用的以國際上最先進軟件SAP-R3為主體的覆蓋全省供電企業范圍的信息系統，就為實現良好的內部控制環境創造了條件。
6、制訂有效的人力資源和員工激勵政策。企業人力資源和員工激勵政策直接影響企業中每一個人的工作業績和表現，良好的人力資源和員工激勵政策，對提高供電企業員工的素質、更好地貫徹執行企業內部控制有很大的幫助。
（三）制度建設和程序（流程）設計是必要條件
企業內部控制系統的建設不僅是企業內部的事情，它具有廣泛的社會性。宏觀監督企業合規合法經營是政府宏觀管理的重要職能，我國的《會計法》、財政部發布的一系列《內部會計控制規范》，已對企業內部控制制度建設的相關內容做出了規定；國務院經貿委《國有大中型企業建立現代企業制度和加強管理的基本規范》對法人治理結構，成本核算和管理、資金管理等內部控制的有關內容提出了規范性的要求。企業在內部控制制度設計過程中，應以國家統一的內部控制規范為指導，結合供電企業經營特點建立內部控制框架，并制訂具體的控制程序、實施細則和相關措施。
（四）提高財會部門的權威性，充分發揮內部會計控制在企業內部控制中的核心作用
作為國家獨資控股的供電企業，更應該提高會計在企業內部控制中的核心地位。從經濟學角度看，企業經營活動的最終目的是為了獲取最大的效益，企業所有主要的經營活動都可以用貨幣（即錢）來衡量。企業的產、供、銷等各環節的活動都可以用會計語言予以記錄，也就是說，企業經營中的各環節均可以通過會計加以控制。所以，內部控制系統的建設一般都是圍繞會計控制這一核心展開和實施的，任何忽視或者弱化會計控制功能的行為都是十分危險的。在供電企業中設置總會計師，這將有助于會計控制功能的充分有效發揮，提高會計控制的權威性。因為總會計師是企業的領導之一，參與企業的決策過程，可以使會計控制作用提前發揮。
（五）需建立完整的檢查、監督保證體系
就制度而言，就是對人的行為或經濟業務處理過程中相互聯系、相互制約的一種管理制度，是對人的行為或經濟業務處理過程中實施控制的方法、程序和手續的總稱。制度的執行就意味著人的行為或經濟業務的處理受到了約束，如果對制度的執行情況不進行定期檢查監督，對違反制度的現象不進行嚴肅處理，那么制度的作用就會大打折扣，久而久之就會形同虛設。所以，除了外部監督、檢查體系（工商、稅務、審計、物價等）外，供電企業內部控制系統中必須有檢查、監督程序加以保證，充分發揮內部審計、監察、紀律檢查委員會、工會、職代會等部門的監督檢查作用，從而保證企業內部控制系統的正常運轉。
五、需要注意的幾個問題
1、財政部發布的《內部會計控制規范》中確定了六條原則：一是合法性原則；二是有效性原則；三是全面性原則；四是不相容職務相分離原則；五是成本效益原則；六是適時性原則。供電企業,在具體建立內部控制系統過程中，由于各企業的規模、管理基礎、人員素質、以及領導層水平等不盡相同，因此還應該貫徹“先易后難、先簡后繁”的原則，想一步登天，一夜之間把所有事情做好是不現實的。
2、財政部發布的《內部會計控制規范》中提及的內部控制方法是從會計角度提出的，作為完整的內部控制系統，還應包括內部審計控制方法和其他業務或技術的控制方法等。
3、在內部控制系統建設過程中，要注重可操作性和實用性。首先在制訂制度或實施細則時要注意做到既嚴密合理，又簡單明了，便于貫徹落實；其次配合制度建設，制訂相應的符合標準的流程圖，使員工看過流程圖以后，知道這件事應怎么做、有幾個環節、需注意點什么、時間和質量要求等；第三在完成上述工作的基礎上，對一些需要審批的、或者要作為依據保存的事項，應盡量統一印制（或者在企業內部局域網上統一樣式）適合實際操作的表格，如內部各種預算和計劃審批單、經濟合同會簽單、質量保證金支付通知單等，以達到規范化控制的要求，同時也可以減少不必要的培訓工作量。
參考文獻：
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