【摘 要】從本質上理解，我國政府的宏觀調控行為的產生機制為集中決策機制。由于政府集中決策機制存在決策參考的信息不完備、評價政策效益的機制不完善兩方面的缺陷，政府宏觀調控行為可能演變成規范意義上的不恰當行為。國家審計的獨立性和監督主體地位兩方面的特征決定了國家審計可以成為政府宏觀調控行為決策的信息提供者和政策效益的監督者。國家審計優化政府宏觀調控行為的路徑則也集中在這兩方面。
【關鍵詞】國家審計 宏觀調控 集中決策 優化路徑
審計學術界關注國家審計在政府宏觀調控中的作用問題由來已久。討論卻始終圍繞應該發揮什么作用、如何發揮作用的框架，而忽視了國家審計在優化政府宏觀調控行為中發揮作用的基礎。筆者認為，在行政模式的國家審計制度下，國家審計強調為政府服務，而政府宏觀調控行為產生機制的缺陷決定了國家審計在完善政府決策機制、優化政府調控行為中應發揮的作用和行為路徑。
一、我國政府宏觀調控行為的產生機制
在市場經濟條件下，信息不對稱、外部性等市場缺陷提供了政府干預經濟的基礎。但就現實的政府制度而言，政府宏觀調控行為卻可能是規范意義上的不恰當行為。優化政府宏觀調控行為必須從其產生機制入手，而政府宏觀調控行為產生機制屬于公共選擇的范疇。
公共選擇理論認為，政府是帶有不同的具體利益內容，同時又抱有個人利益最大化追求的個人進行經濟活動的舞臺。在政府機制的框架下，同市場機制一樣，人們在彼此的經濟交往中，既有矛盾又有合作，機制運行的動力很大程度上也來自個人逐利行為。如果機制的架構適宜，那么通過這一機制架構會有助于將分散的個人逐利行為導向全民利益的最大化。研究政府宏觀調控行為的產生機制，就是要說明政府決策的機理及其改進的方向，提出一個最優化的政府機制模型。根據決策機制所遵循的原則，政府宏觀調控行為產生機制主要表現為四種形式：一致同意原則下的維克塞爾-林達爾機制；多數票決定原則下的直接民主機制或間接民主決策機制以及集中決策機制等。從我國政府宏觀調控的產生過程來看，雖然由全體民眾選舉出的全國人大代表對宏觀調控政策的產生和執行起到了決定和監督作用，是一種表象上的間接民主決策機制。但筆者認為，我國政府宏觀調控行為的產生機制實質上區別于間接民主決策機制，是一種規范意義上的集中決策機制，即由一個人或者一個人數很少的集體獨立宏觀調控的行為和手段。在這種機制下，決策者可以參考他人意見，傾聽民眾呼聲，并將這些意見和呼聲反映在決策上；但另一方面，決策者或宏觀調控行為制定者又是獨立的，他可以按照自己的意愿做出決定，決策權不受他人影響和約束，更多的按照自身的標準評價政策的效益，并且決策效益的高低對下一次決策影響較小。
二、政府集中決策機制的缺陷
與一致性原則或多數票原則決定的民主決策機制相比，集中決策機制由于參與決策的人數少，一般可以以較低的成本和較快的速度做出決定。具體到政府宏觀調控行為，有利于政府及時應對宏觀經濟與行中出現的新情況，可以有效解決民主決策機制下的決策困境和緩解宏觀調控政策執行中的“時滯效應”。同時，在集中決策機制中，并不意味著政府宏觀調控政策的制定者可以無限制的按照自己的意愿做出決定，甚至完全追求自身利益或成為某些利益相關集團的代言人。決策者必須考慮社會和人民群眾的承受限度，而很多政策執行又依賴于整個經濟社會發展和運行的形勢。
但是，我們也必須看到，集中決策機制下產生的政府宏觀調控行為，由于集中決策機制的缺陷，正面臨諸如宏觀調控政策執行不到位、連續性較差等越來越多的挑戰。筆者認為，集中決策機制的缺陷主要表現在兩個方面：
（一）事前：用于決策參考的信息不完備。政府宏觀調控行為的決策主體在決策活動中必然涉及關乎民眾利益的社會生產生活等客觀情況以及民眾在認知、情感和意志基礎上對社會生活和政治行為的態度，少數人的決策必須依據充分的信息掌握。我國雖然通過各級信息反饋、信訪等渠道使決策者有機會了解相關的信息，但由于信息的提供者多數為當事人或利益相關主體，他們提供的信息往往缺乏獨立性、充分性和系統性。例如，中央財政決定各地方轉移支付規模的決策，依據于地方財政對自身財力和支出情況的分析。而地方政府為更多地獲得中央轉移支付或補助資金，在向中央財政反饋的信息的中便會不同程度的融入對自身利益的考慮，影響對中央財政轉移支付規模的決策。因此，解決用于決策參考信息提供者的獨立性以及信息的真實完備性問題是集中決策機制面臨的一個難題，也是優化宏觀調控行為的基礎。
（二）事后：評價政策效益的機制不完善。在集中決策機制下，一旦決策者面臨長遠利益與短期利益、整體利益與局部利益等制衡關系時，經常根據自己的偏好和判斷做出決策。當決策內容與決策者利益相關時，決策者對決策結果效益的評價會高于一般公眾的評價。在集中決策機制下，一個典型的問題是決策者就是決策的直接受益者。例如，政府決定修建辦公大樓的決策，其給一般民眾帶來的好處是大樓為政府行政管理人員提供了辦公場所。但另一方面，決策者政府作為辦公大樓的直接使用者，大樓的寬敞、舒適、氣派會帶來特殊的、一般公民所不能獲得的特殊效用。在對投資修建大樓的決策上，決策者對決策結果效益的評價必然會高于一般公眾。宏觀調控的實踐表明，一項旨在促進經濟繁榮的政府宏觀調控行為，經常伴隨著政府舉債規模擴大、通貨膨脹風險加劇、可持續發展能力降低等代價。但對于當期政府或決策者而言，他們更樂于從自己任期內的經濟形勢出發來評價宏觀調控行為的效益。無疑，這種評價會遠遠高于基于經濟長期可持續發展的評價。因此，完善集中決策機制下的監督機制，客觀評價決策結果的效益，是優化政府宏觀調控行為的重要手段。
三、國家審計特征與宏觀調控行為決策機制缺陷的彌補
通過上述分析，我們認為，優化我國政府宏觀調控行為的一個重要問題就是解決集中決策機制的缺陷，提高用于決策參考信息提供者的獨立性以及信息的真實完備性，完善集中決策機制下宏觀調控行為的監督機制及決策效益評價機制。國家審計的獨立性和法定監督主體的地位兩方面的特征，決定了國家審計機關不僅可以成為相對獨立的信息提供者，保證決策參考信息的真實完備性，而且可以通過加強審計監督完善政府宏觀調控行為的監督機制，最終有效彌補集中決策機制下政府宏觀調控行為的不足。
（一）我國國家審計的獨立性問題。我國國家審計屬于行政性模式，國家審計機關隸屬于國家行政系列，是國家行政機構的一部分。由于審計模式的限制，國家審計的獨立性問題一直備受質疑。但人們忽視了兩個重要的事實：一方面，國家審計一直在彌補行政模式下獨立性不足的問題。執行“八不準”紀律、嚴格強調審計機關與被審計單位的經濟獨立性，披露中央部門預算執行情況、掀起“審計風暴”等就是最好的證明。另一方面，行政模式對獨立性的限制往往局限在對政府及各部門預算執行情況的審計上。而現階段我國國家審計的領域很寬，涵蓋了國有金融機構、國有企業甚至國際金融的貸款使用情況。在這些領域，國家審計基本保持了完全意義上的獨立性。
（二）我國國家審計的監督主體地位問題。我國《憲法》和《審計法》都有國家審計機關依法行使審計監督權的規定。按照法定的監督內容，國家審計不僅可以監督宏觀調控政策制定者運用政策制定權的合法性，而且可以針對宏觀調控政策執行中的某些環節開展專項監督。具體而言，我國國家審計對國家財政收支和財政政策的執行情況、貨幣政策及金融管理政策的制定和執行情況、固定資產投資的宏觀管理情況、產業發展的宏觀管理情況等都有著監督和評價的職能。更為重要的是，按照《審計署2003至2007年審計工作發展規劃》，國家審計將不斷加大效益審計的力度。其中心內容就是對政府行為的效益進行事后監督評價，也包括了政府宏觀調控行為如重大投資決策等。國家審計通過行使上述職能，可以有效的發現政府宏觀調控行為中不足，對宏觀調控行為的效益做出客觀評價。
