產業結構調整是我國“十五”計劃中經濟結構調整的重點內容。而財政政策可以通過其對收入、支出結構的安排，影響各類經濟主體的行為和決策，對產業結構調整發揮著不可替代的作用。在我國傳統財政體制下，財政正是產業結構調整的主體。在當前我國適應市場經濟，建立公共財政框架的改革過程中，財政是否還要繼續履行支持產業結構調整的職能，怎樣更好履行，以促進我國產業結構的優化和升級，是財政理論和實踐中面臨的重要課題。
一、支持產業結構調整是公共財政的應有之意
在傳統的計劃經濟體制下，政府是資源配置的主體，財政是社會投資和經濟建設的主體，表現為生產型特征，并決定產業結構調整的方向。因此產業結構調整特征主要表現為行政指令、財政投資、追求速度，這與我國經濟長期處于供給短缺的狀態相適應。隨著我國社會主義市場經濟的建立，政府對資源配置的主導作用逐步讓位于市場，市場成為資源配置的主體。與此同時，財政領域也正在向與市場經濟相適應的公共財政框架方向改革。但由于市場對產業結構調整失靈的客觀存在，支持產業結構調整成為公共財政的應有之意，具體原因有：
1．市場調整產業結構的范圍有限。
在市場經濟體制下，生產資源按社會需要分配于各個生產部門，是由“看不見的手”來安排的，或者說，是由以價格、利潤為杠桿的市場機制來調整產業結構的。但是，市場機制并非對所有的產業都能發揮有效的作用。例如，提供公共物品和具有“外部正效應”的產業（如基礎產業、基礎設施、高科技、高新技術產業），由于其投資規模大、回收期長、項目回報率低或根本不具有盈利性，成為微觀經濟個體不愿介入的“長線”產業。又如，具有自然壟斷特性和不完全競爭的產業，會以其強大的市場控制力，形成背離競爭均衡水平的壟斷價格，使價格機制喪失作用，從而破壞資源的優化配置，降低社會的總體福利（如我國電力、鐵路、通訊、醫療等公用事業長期壟斷高價給消費者帶來的福利損失）。對于所有這些市場機制不能發揮有效作用的產業，只能由國家進行干預，才能實現資源配置的優化。
2．市場調整產業結構的效果有限。
從理論上講，產業結構調整通過市場和政府都可以推動并完成，但單純依靠市場促進資源的合理有效配置，傳統的產業結構也能實現合理配置資源，經濟增長速度可能暫時得到提高，但國民經濟的變化卻只能體現在經濟的增量上，卻不可能出現結構性增長及經濟增長質量的提高，更不可能出現全方位的大規模高效增長。這是因為在市場經濟體制下，產業結構調整的微觀經濟主體——企業是以利益為先導的，其行為是自利的，不具有全局性和整體性。相反，在利益驅動下，微觀個體行為的總體效果會造成產業結構的嚴重扭曲與失衡，當不能承受國民經濟快速發展的壓力時，將導致經濟“瓶頸”制約范圍的擴大，國民經濟走向嚴重衰退。因此，即便在實行市場經濟的發達國家，產業結構調整也都被作為政府彌補市場失靈的基本職責之一，并在公共財政政策中加以體現：如美國對高科技產業、日本和韓國對汽車產業的財政扶持等。
3．我國的市場經濟具有發展中國家的特殊性。
首先，市場經濟起步晚，市場發育不全，在許多領域仍存在市場缺位是我國市場經濟目前的基本狀況，這就使得市場許多應有的功能難以發揮，造成更大范圍和更高程度的市場失靈，從而不得不擴大政府行為；第二，作為發展中國家，面臨的發達的外在參照系和貧弱的內在現實，客觀地決定了其產業發展帶有明顯的趕超性質，必須借助政府的強制力量來保護和促進本國幼小產業的發展，增強和提高民族產業的國際競爭力；第三，發展中國家在世界經濟體系中處于“被剝奪”的“外圍”地區，發達國家處于“剝奪”的“中心”地區，在這種不平等的國際環境中，完全依靠產業自身的力量很難參與國際競爭而獲得發展。所以，正如發展經濟學家托達羅所說：“不管喜歡不喜歡，為了國家未來的幸福，第三世界的政府不可避免地要比發達國家的政府承擔更大的責任。”
公共財政的基本職能范圍是在市場失靈的領域發揮作用。由于上述市場對產業結構調整的無效性，決定了支持產業結構調整是當前我國公共財政的職責之一。
二、深化公共財政改革，推進產業結構調整
在當前，財政支持產業結構調整，推動產業結構升級優化的關鍵在于深化公共財政改革，明確界定政府職能，提高公共財政能力。
1．以公共性明確界定政府職能，加快政府職能轉換步伐。
在市場經濟體制下，政府活動的范圍是市場缺位和市場失靈的領域，在運用財政政策手段調整產業結構時，應堅持公共財政的基本原則：凡是市場能處理好的，都交給市場去做；在市場機制有效的領域，對產業結構調整應堅持政策的誘導性，而非主體性。政府有限的公共財力應主要運用到提供公共物品和基礎產業、基礎設施、教育、高科技、高新技術等具有“外部正效應”的產業，逐步退出一般性的競爭領域。避免“與民爭利”，最大限度地避免重復建設、產業趨同，以及缺乏比較優勢和協作效益債問題。
2．繼續完善分稅制財政體制，根治產業結構調整障礙。
我國現行分稅制財政體制的缺陷，可以說是各地方產業結構趨同的深層原因。繼續完善分稅制財政體制，是財政支持產業結構調整的必然選擇。（l）借鑒國外經驗，以“因素法”代替“基數法”。以地方人口數量、土地面積、人均GDP等客觀因素作為核定地方財政收支的標準，調整目前地方既得利益，是規范化分稅制改革的必然趨勢，也是產業結構調整的客觀要求。（2）合理劃分稅種歸屬。總體劃分依據是：凡是關系到國民經濟全局、有利于加強中央調控的劃歸中央；與地方關系密切、稅源分散的劃歸地方；與整體經濟發展密切相關的稅種劃為共享稅。按照產業結構調整的要求，企業所得稅應劃為共享稅，以打破行政隸屬關系，由中央和地方同源課稅、分率計征，以促使中央和地方共同關心各級次企業的經營管理和經濟效益，消除地方政府的投資沖動、強化地方財源而不顧產業結構整體布局的行為。
3．公共預算財力的增強是產業結構調整的可靠保證。
政府公共預算財力的不足和企業、居民負擔過重是我國目前進行產業結構調整過程中的突出矛盾。這個問題得不到解決，各項政策、措施都只是流于形式。
盡快完成正稅清費的任務，減輕經濟主體額外負擔，增加財政預算內財力，為產業升級優化奠定基礎。由于這類問題的解決不可能在短期內一蹴而就，在我國現階段以至今后一段較長的時間內，增強政府公共財力，主要應著眼于：（1）規范財政分配制度，編費擴稅。一方面要通過加快“稅改費”步伐將不合理的收費制度納入稅收或廢除，另一方面要通過國家立法機構規范合理收費。（2）完善稅制、健全稅收征管，控制偷漏稅和減免稅，依法治稅，減少稅源流失。
4.靈活運用財政貼息、財政信用等公共政策手段促進產業結構優化。
隨著政府投資主體地位的弱化，企業投資主體地位的強化，減少財政直接投資已成必然。因此，財政對企業的援助、調控將主要采取間接方式。將直接投資轉化為間接手段，既符合市場經濟下公共財政要求，也符合我國目前的財力狀況。財政貼息是一個非常重要的間接調控杠桿，通過對企業貸款的貼息可以引導社會資金流向，優化產業結構。同時，運用較少貼息資金可以引導較大規模企業資金運轉，推動企業專業化協作，引進國外先進技術，加強企業技術改造等，和財政直接投資相比，可以起到“四兩撥千斤”事半功倍的作用。在配合產業結構調整方面，財政信用發揮作用的領域主要是具有明顯的社會效益但經濟效益不明顯、資金供給難以由市場解決的產業：如基礎設施、基礎工業；促進農業發展、繁榮農村經濟；支持支柱產業等。此外，除了啟用貼息杠桿和信用杠桿的同時，還應考慮運用快速折舊、投資抵兔等手段推動我國產業結構的調整和升級。
（作者單位：中央財經大學）
